电子档案单套制思考

大家好，今天兑观科技南大智星小编又为大家分享档案管理干货了，本篇分享主要内容为——电子档案“单套制”热潮下的冷思考。

一、概念

当我们习惯电脑办公，远程接收文件，当我们习惯邮件沟通，线上流转公文，当我们大量地使用电子发票，你是否想过，现行的“双套制”管理办法是否适应随之而来不断生成的大量电子文件呢？

为了更好地了解“单套制”的内涵，我们可以将“双套制”和“单套制”以及“单套制”和“单轨制”两对概念进行比较。“双套制”是指同一份文件同时采取纸质和电子两种形式进行归档保存。“单套制”是相对“双套制”而言，指电子设备生成的档案仅以电子方式保存，它颠覆性地改变了传统纸质文件收集整理和归档的方式，将电子文件管理嵌入文件形成、运转、管理、利用的源头和生命周期之中，是“无纸化”办公条件下电子文件在线归档和电子档案管理的一种创新模式。“单轨制”是指不再生成纸质档案，它是“单套制”实现的前提，“单套制”体现的是文件的一种归档保存的状态，而“单轨制”强调的是文件的运行处理阶段，这个阶段涵盖了“单套制”归档保存的阶段，是比“单套制”更加全面、高级、深入的管理形式。

二、背景

过去，受较为落后的信息技术和尚未完善的信息产业标准等方面的限制，学界对“单套制”的实施普遍持不乐观、不信任的态度。毕竟，纸质文件真实准确地记录和反映了文件在草拟、修改、传递、签发等过程中的真实面貌，特别是保留了文件中上级领导的批示和批注手稿，弥补了电子文件因易变性和系统依赖性等问题对电子文件真实性和完整性造成的威胁，如电子文件在传递、利用中的信息失真、病毒感染等缺陷。

但与此同时，双套制也面临着对不能制成纸质或缩微胶片的电子文件的长期安全保存、对可以进行复制拷贝的文件因元数据保存不当而造成的电子文件原始性和完整性管理失效等问题。随着信息技术在 会生活中的普遍应用，电子文件和电子档案已成为信息记录和传递的主流方式，也成为国家政务档案资源的重要组成部分。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中明确提出，要在有条件的部门开展电子文件和电子档案单套制管理试点。双套制的弊端日益凸显，有关电子文件归档和电子档案“单套制”管理新模式的研究成为了时下关注的热点。

为此，我们有必要对单套制管理体制进行积极探索，克服对双套制的依赖心理，促进更加科学可行的档案管理模式的应用。

三、现状

（一）电子文件单套制归档的应用

01 单套制试点
2020年4月初，国家档案局印发通知，公布了企业电子文件归档电子档案管理试点和数字档案馆（室）试点名单。本次公布的名单中包括10家通过电子文件归档电子档案管理试点验收的企业。这是继2019年3月公布了第一批通过企业电子文件归档电子档案管理试点验收的13家企业名单以来的第二次公布。

02 电子发票试行
2020年，国家税务总局开展“便民办税春风行动”，电子专票的推广确定了先试点、后推广的工作方案，税总发于2020年11 指出，要确保2020年年底之前在推进增值税专用发票电子化上力争取得实质性明显进展。这一举措，推动了电子档案单套制时代的来临。

（二）电子文件单套制归档管理需要攻坚的难题

目前对电子文件单套制管理的实践探索表明，工作人员意识层面仍未摆脱对电子文件双套制归档管理的依赖，理论研究和实践脱节问题明显。此外，电子文件与纸质档案的法律效力是否等同，以及如何保证电子文件真实且长期可读等问题也成为“单套制”归档管理亟待解决的问题

01 理论研究和实践脱节问题

随着信息技术的发展、 会需求的变化以及国外单套制管理模式的成功实行，国内展开了对电子文件单套制归档管理的理论研究和实践探索。在这过程中，单套制管理相关问题的理论研究和实践脱节的问题日益凸显。究其原因可归结为两个：一是我国对单套制的理论研究和实践探索还处于起步阶段，在研究成果和实践经验都比较缺乏的情况下，无法实现理论指导实践、实践丰富理论的双向促进状态。二是国外的理论体系对我国实践指导的适用性问题。纵观世界各国，美国、英国、澳大利亚、加拿大等国均已逐步实现或完全实现电子文件“单套制”归档和“单轨制”管理模式，如美国国家档案与文件署对美国联邦政府电子文件的接收已完全实现电子化，对于相同内容的文件只接收电子版本。我国一直比较注重学习和引入国外的先进理论和经验，但缺乏将其进行本土化的意识和行动。

02 电子文件法律效力问题

电子文件的法律效力是单套制推行过程中制度层面的核心问题，它是指电子文件在法律上的证据效力，包括证据资格和证据证明力认定两方面。证据资格是指某种事实和材料可以作为诉讼证据，并加以提出、调查、收集和运用的基本条件。当一份材料归属法定证据种类并满足证据三性——客观性、关联性、合法性，则这份材料就具备证据资格。

但电子文件也面临着因自身属性与其他证据种类有明显区分，却又与视听资料等证据种类有所交叉的困境。对此，对电子文件的审查是沿用传统证据审查的方法还是创立新的审查方式，法律上还是一片空白。证据证明力是指电子文件作为证据在司法领域中发挥凭证作用的大小。对它的审查除了要对其证据资格进行认定外，还需要进行电子文件原始性、可靠性和完整性的认定，以及由此衍生的不同情况下纸质文件和电子文件证据力大小的判定问题。

后者及衍生问题是妨碍电子文件法律效力的关键性问题。电子文件因易变性和系统依赖性等属性的影响，很容易被人为篡改且不露痕迹，原始性认定工作难度巨大。因此，在司法审判中，电子文件的证据证明力难以得到有效发挥，通常只有在纸质文件与电子文件相同的情况，电子文件的凭证作用才获认可，否则纸质文件的证据证明力大于电子文件。电子文件与纸质文件法律地位和法律效力不一致问题是人们始终无法摆脱对双套制的依赖的重要原因。

03 电子文件真实和长期保存问题

有效地解决电子文件真实性和长期保存的问题是单套制推行必须攻克的难题。电子文件的真实性可以划分为两方面内容。一是文件在形成过程中是真实的；二是文件在形成之后是真实的，即文件从形成到归档保存的整个生命周期中未被更改，始终保持形成时的原始状态。在现有的电子环境下，电子文件存在着易更改性、虚拟性和对设备和软件的依赖性等致命的弱点，通过技术手段对电子文件内容进行的修改难以发现和察觉。

此外，档案管理系统包容性差带来的文件在归档和移交时的真实对接和拷贝问题，难以确保电子文件在未来的保存、迁移、利用中真实性得到持续性的维护以及记录电子文件产生背景信息的元数据的完整性、合规性等也成为单套制顺利推行亟待解决的问题。此外，电子文件自身缺陷带来的又一问题就是电子文件的长期保存问题，即如何维护和保证电子文件的长期真实和可读，使之满足长期可读的格式和存储要求，防止其丢失和失效，这要求归档后的电子文件及其元数据集成封装与拆封解析稳定、独立，达到不依赖软硬件环境的状态。

四、未来发展展望

与传统的纸质档案相比，电子档案具有高密度、易传递、易查找、多媒体等纸质档案所无法比及的优势，越来越丰富、准确地反映 会生活的真实面貌，更好的发挥档案的价值与作用，成为连接过去、现在与未来的纽带。

但与此同时，我们也要认识到，电子档案的可修改性、对软硬件较强的依赖性、载体材料较短的保存寿命以及使用过程中面临的技术上的电子文件单套制归档管理需要攻坚的难题，也对档案工作人员提出了更高的要求，对档案管理工作提出了全方位的挑战。

2019年《国务院关于在线政务服务的若干规定》中提出“符合档案管理要求的电子档案和纸质档案具有同等法律效力”这一规定，以国家法规的形式给单套制的实施提供了法律依据；

2020年上海市高级人民法院召开了电子卷宗混合单套制归档改革试点推进会；

2020年第十一届“中国电子文件管理论坛”数据管理深度下的电子文件管理隆重开场……

可以看到，各方都在为单套制积极奋斗，但是，如何保障电子档案的真实性、完整性、可用性、安全性?如何解决电子档案数量激增所带来的人员和技术上的压力？如何对电子文件的保存价值进行更为可靠的鉴定和归档……要解决电子档案“单套制”的管理痛点，仍需要国家、 会和每个人的共同努力。