如何把城乡 区建成幸福家园

提升城乡 区治理现代化水平（人民观察）

李强：城乡 区治理体系和治理能力现代化既是国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，又是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。提出促进城乡 区治理体系和治理能力现代化，对于加强和完善 区治理、实现国家治理现代化具有十分重大的意义。正如习近平同志所指出的，“ 区虽小，但连着千家万户，做好 区工作十分重要”。只有 区治理能力强了， 会治理的基础才会更坚实，国家治理现代化才会实现。

按照《中共中央国务院关于加强和完善城乡 区治理的意见》，实现城乡 区治理现代化的总体目标要分两步走：第一步是到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡 区治理体系，城乡 区治理体制更加完善，城乡 区治理能力显著提升，城乡 区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障；第二步是再过5到10年，城乡 区治理体制更加成熟定型，城乡 区治理能力更为精准全面，为夯实党的执政根基、巩固基层政权提供有力支撑，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

那么，什么样的 区治理才是现代化的 区治理呢？按照现代 会发展要求，根据我国国情实际，现代化的城乡 区治理应当是具有较高的法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，由基层党组织领导、基层政府主导，以民为本、服务居民的多方参与、共同治理的 区治理。其总体要求是：把城乡 区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。其实现路径是：坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力，健全体系、整合资源、增强能力。其主要功能是：管理公共事务，提供 区服务，管理公共资产，培育良好市场环境，表达 区群众利益诉求，协调矛盾纠纷，塑造 区文化，增进 区认同。

李强：有人认为，提出城乡 区治理现代化，说明我国城乡 区治理很落后。我不同意这个观点。中国最大的一个特点就是人口众多。由近14亿人口组成的巨型 会，在世界上只此一例。这样的巨型 会能够保持总体和谐稳定，说明基层治理的基础非常雄厚。之所以能做到这样，主要原因就在于：我们既高度重视基层组织建设，在基层 区、农村都成立了党的基层组织，让党和国家的大政方针能够传达到最基层，让集中统一的国家体系同整个 会连为一体；又高度重视居民自治，依靠村委会、居委会和覆盖广泛的工青妇等群团组织，通过民主协商的方式，共同解决 区公共事务和公益事业方面的问题，让 会有活力，让老百姓有自治能力。所以，我国城乡 区治理总体上适应我国国情，可以基本满足居民需求，而且有很多可供其他国家借鉴的地方。

但也应看到，与人民群众新期待、与 区治理现代化新要求、与我国经济 会发展新形势相比，城乡 区治理还存在一些不足，主要表现在：城乡 区治理的法治化、科学化、精细化水平和 会活力还不够高， 区治理体系还不完善，居民参与 区治理的能力还不够强。特别是持续了30多年并仍在快速推进的城镇化和人口大规模流动，给完善城乡 区治理带来了巨大挑战。

第一个挑战是工业化重大转型期的挑战。工业化重大转型期，是说一个国家的城镇化率达到50%左右时，往往是 会矛盾高发期。这是因为城镇化不仅带来生产方式的巨大变化，而且会带来人们思想观念、居住方式、生活方式乃至生活细节的巨大变化。这些巨大变化叠加在一起，必然导致 会矛盾增多。我国城镇化率于2011年突破50%，进入到以城市型 会为主体的新时代。随着城镇化的快速推进，未来还将有一大批农业转移人口市民化。这就对统筹城乡发展、解决好事关城乡 区居民群众切身利益的问题、增进城乡居民的获得感提出了更高要求。完善城乡 区治理、促进 区治理现代化，就必须不断满足这些要求。

第二个挑战是陌生人 会的挑战。改革开放近40年来，我国经济 会发生了天翻地覆的变化， 区的类型和特点也发生了巨大变化。从过去的以普通街道居民区、单位大院 区和农村 区为主的 区类型和邻里关系转变为各类商品房小区、房改房小区、回迁房小区、新型农村 区等 区类型和邻里关系，我国 会正在从熟人 会转变为陌生人 会。同一 区的很多居民之间互不相识、来往较少， 区凝聚力下降，协调居民关系、化解 区矛盾、有效传达党的路线方针政策面临新的问题和挑战。从熟人 会向陌生人 会转变是现代 会发展的一大规律。如何在陌生人 会的现实条件下提高 区治理水平和凝聚力，打造邻里守望相助、融洽和睦的现代 区，考验着 区管理者的智慧。

李强：我国地域辽阔，不同地方自然、人文条件各异， 区的情况更是千差万别，因而各地从自身实际出发开展的 区治理创新实践也多种多样。从那些比较成功的案例中，可以总结归纳出四大创新模式，它们之间既有共性又有特性。共性是：无论哪一种模式，都始终坚持党的领导、发挥基层政府主导作用，并注重激发 会的活力。特性是：在不同模式下，不同的治理主体发挥作用的程度不同，动员和利用 区治理资源的方式不同。

一是行政主导模式。这主要是指政府依靠自身行政力量提供 区公共服务、完善 区治理架构、培育 区自治组织、推动 区公共参与的治理模式。这一模式的优势在于组织能力强、效率高，成功的关键在于选拔出了能够坚持党的全心全意为人民服务宗旨、愿意扎根 区踏实做事的优秀基层干部。因为有干劲、有智慧、有担当，所以他们能够充分发挥职能作用，同时也能积极调动市场力量、发挥群众积极性。我在北京、上海、成都、福州、厦门等城市都发现了这种模式。

二是市场运作模式。这是指依靠市场主体如房地产企业、物业公司等提供 区公共服务、培育 区自治组织、推动 区公共参与的模式。它是住房体制改革后诞生的一种新模式，主要存在于商品房小区。该模式成功的关键在于：有愿意主动承担公共服务职能和责任的具有强烈 会责任感的企业家。比如，武汉的百步亭 区就属于这种模式。

三是 会自治模式。这主要是指 会力量尤其是 区居民自发组织起来推动 区 会组织发育、处理 区公共事务、推动 区公共参与和提供 区公共服务的模式。这一模式的优势在于 区居民熟悉自己身边的事务、了解群众的诉求，因而治理方式和治理内容更易符合居民群众的实际需要。但与行政主导模式和市场运作模式相比， 会自治模式的发展比较滞后。

四是专家参与模式。这一模式主要是专家学者通过提供咨询或直接介入的方式参与 区事务，为城乡 区治理创新提供必要的智力支持和 会资源。它的优势在于专家学者熟悉 会治理的发展趋势和脉络，可以做出较好的制度设计；同时，专家学者的立场比较客观，有利于探索改革方向。由我带队在北京海淀区开展的“清河实验”试点 区，就属于这种模式。

这四种模式各有利弊。行政主导模式的优点是依托强大的行政力量，工作比较好开展；缺点也是政府作用太强，容易导致 区的一切事务都要依赖政府，居民存在“等靠要”思想，自主参与不够。市场运作模式要想成功，需要有十分热心 区公共事务的房地产商，但这样的企业家毕竟是少数。而且，提供 区公共服务与市场主体追求利润的目标是有矛盾的，因此该模式难以克服其与生俱来的市场失灵问题。 会自治模式要想成功，需要有比较完善而且强有力的 区自治组织，但 区自治组织的培育并非一朝一夕之功。专家参与模式确实能动员 会上很多资源投入 区，但是一旦专家撤离， 区能否保持良性运转并不确定。所以说，目前已经取得成功的模式在未来是不是可持续，还需要进一步观察。

李强：当然可以。通过对各地城乡 区治理创新实践的观察，我总结出五点规律性认识。

一是发挥基层党组织领导核心作用和基层政府主导作用。只有发挥基层党组织领导核心作用、改进基层党组织对 区各类组织和各项工作的领导，才能确保党的路线方针政策在城乡 区得到贯彻落实，才能把群众团结起来共同建设幸福美好家园。党的核心作用和优势尤其体现在它代表着广大人民群众的根本利益。 区中的居民会有各种各样的利益分歧，只有最大多数人最根本利益的代表者才能够公平公正地处理 区事务。所以，维护公平公正也就成为基层党组织发挥领导核心作用的关键。相对于 会组织和市场组织，基层政府具有统一行动能力强、配置资源能力强、协调各方关系能力强、处理危机能力强的优势，因而应当在城乡 区治理中发挥主导作用。

二是基层创新是加强和完善城乡 区治理的法宝。基层群众的创新最及时、最接地气、最能反映日常生活所需，也能随时随地接受实践检验，灵活地进行调整完善。比如，一些城市 区建立居民议事委员制度，有的农村 区在议事时请来村里经验丰富、德高望重的“七老八贤”共同商议等，都是 区居民积极创新的生动体现。只要充分激发出基层 会的创新活力，很多过去难以解决的问题就能迎刃而解。

三是鼓励居民参与自治。得到群众支持，再难的事也会变得很容易；没有群众支持，再容易的事也会变得很难。所有治理得好的 区都是有 会活力的，都得益于居民的积极参与。所以，应鼓励居民群众积极参与 区事务，由过去的被动接受管理转变为主动自我管理。在这一过程中，需要提高居民群众的自治意识和自我管理能力。

四是充分借助多方面 会力量的作用。城乡 区治理不仅是政府的事、 区居民的事，也是 会的事，很多问题可以依靠 会力量来解决。比如，引导驻 区机关和企事业单位、其他 会力量和市场主体参与 区治理，既有利于解决资金问题，又有利于开展纠纷调解、健康养老、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、农村生产技术服务等活动。

以基层党建引领 区治理创新（大家手笔）

区治理创新是 会治理创新的重点和难点，超大型开放城市的 区治理创新更是一个亟待解答的重大现实课题。在这方面，上海以基层党建引领 区治理创新的实践探索具有一定启示意义。

早在本世纪初，上海就开始了以基层党的建设促进自治、共治、德治、法治的 会治理创新探索。2015年，在前期探索的基础上开始了“推进区域化党建，提高 区共治水平”的 区治理创新实践。这一创新实践，立足党的群众工作优良传统，将“凝聚党员、凝聚群众、凝聚 会”作为重要方向，以精准高效服务群众为着力点，以党建联建为基本方法，以价值引领、人才引领、专业引领和项目引领为主要内容，推动形成了适应多元 会、推动跨界资源整合的超大型城市 区治理新格局，使上海的 区治理逐步实现从行政主导向多元共治转变、从局部改革向整体优化转变、从注重硬指标向关注人民群众获得感转变、从以投入促发展向精准发力转变的“四个转变”。其中，具有普遍意义的做法主要有以下三个方面。

完善党建 络体系，破解 区治理创新的核心难题。健全体系、整合资源、增强能力，这是 区治理创新中需要着力破解的核心难题。如何在传统治理 络难以覆盖的新兴领域形成有效的自治与共治联动机制，更是 区治理创新面临的首要问题。上海以强化街道党工委职能作用为突破口，将管理和服务力量向街道 区倾斜，在提高“两级政府、三级管理”效能的同时，构建了基层党组织领导下的 区共治新格局。建立了区委、街道党工委、居民区党组织“三级联动”的工作体系，在推动街道 区与驻区单位党建协作互补、 区党组织工作向新兴领域拓展过程中，通过党的组织覆盖和工作覆盖，完善了党建 络体系。依托党建 络体系，在基层 区形成以党组织为核心、居委会为主导、居民为主体，业委会、物业公司、驻区单位、群众团体、 会组织、群众活动团队等共同参与的基层治理架构，不仅促进了纵向联动与横向协作，而且有效解决了传统治理 络存在盲区的问题。

以党建带群建，统筹治理资源，不断提升精细化治理水平和基层治理能力。党的基层组织中蕴藏着强大能量。以党建带群建，把 区党建、驻区单位党建、非公有制经济组织和 会组织党建统揽起来，就能充分发挥基层党组织在价值引领、组织动员、支持服务、统筹协调和凝聚骨干方面的作用，汇聚治理资源，协调治理行为，提升精细化治理水平和基层治理能力。

从企业、高校、 区吸收优秀骨干力量，组建有良好作风的基层干部队伍和 区党支部书记队伍。 区治理创新成效如何，基层干部是决定性因素。上海在体制、身份、待遇、出路等问题上不断创新思路，从源头上解决 区骨干队伍选人难、留不住的问题。这些基层干部和 区党支部书记来自群众、理解群众，具备服务群众的能力与热忱，在群众中有较高威信和良好口碑。这为有效开展 区治理工作提供了坚实的基层组织基础。

上海以基层党建引领 区治理创新的实践带给我们如下启示：

区治理创新不是简单的维护 会秩序。它的一个基本要义是把党的领导植根于基层、植根于人民群众，在党的领导下，组织群众依法管理基层 会事务，实现党领导 区治理、依靠群众加强 区治理。实践证明，只有把基层党组织建设好了，才能为加强和完善 区治理提供坚强有力的组织保证。

区治理创新就是要更好地为人民群众服务。让百姓安居乐业、实现 会和谐稳定，是 区治理的根本目的。上海的实践表明，践行以人民为中心的发展思想，创新 区治理体制和方式，既要让人民群众得到实际利益，又要尊重群众、了解并回应人民群众的期待，带领广大人民群众把对幸福生活的向往逐步变成现实。

在 区治理中更好发挥群众主体作用

人民群众是历史的创造者，也是 会治理的重要主体。一切为了群众、一切依靠群众，是我们党的制胜法宝，也是加强和完善城乡 区治理必须坚持的根本原则。近年来，四川省在城乡 区治理实践中探索出了群众主体工作法，让群众成为城乡 区治理的决策主体、执行主体、监督主体，充分发挥群众的主体作用。

在棚户区改造中，创造了“群众主体、政府主导、市场运作、依法改造”的居民自治改造模式，较好地破解了旧城改造难的困局。在改造之初，政府将项目业主的委托权、项目实施的决定权、补偿安置方案的裁量权都交给群众，约定只有100%签订协议后才能启动改造，改不改由群众说了算。成立居民自治改造委员会（简称“自改委”），代表全体住户议事、进言，全程参与项目摸底调查、民意收集、政策宣传和规划设计等一揽子事宜，分户调查、房屋确权等也都由自改委开会讨论决定，并及时将改造方式、补偿方案等情况公之于众，让群众全程参与和监督。

在地震灾后重建中，探索出了一条“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与的新路子”，统筹发挥 会力量协同作用。芦山地震发生后，大批 会组织到四川参与救援，一度出现了无序参与、缺乏统筹的情况。四川省迅速组建 会管理服务组，创建抗震救灾 会组织和志愿者服务中心，构建了横向拓展、纵向延伸的组织体系。中心建立完善了定期交流、多元协同、开放式服务、项目化运作等工作机制，为 会组织提供政策、信息、场地、协调等服务，为各类 会力量有序开展教育、卫生、扶贫、救灾等服务工作提供了支持。

在从传统 区管理向现代 区治理转型中，实行“还权、赋能、归位”，增强居民自治能力。近年来，为了增强居民自治能力，四川省一些地区推行了“还权、赋能、归位”的 区治理方式。“还权”，就是通过界定自治服务与政府公共服务的边界，将村（居）民自治范畴内的事务由上级下达任务变为居民自主开展，推动 区治理由“为民作主”向“由民作主”转变。“赋能”，就是在调动居民参与积极性的同时，为 区注入公共资源。四川省在全国首创 区公共财政制度，把基层 会治理和公共服务纳入政府财政预算，让公共财政为 区民生项目买单，推动“建设财政”向“民生财政”转型。“归位”，就是乡镇、街道办事处减少经济职能，增加 会治理职能，同时接管原来由 区承担的行政职能，居委会只履行自治职责，实现“政 归位、责权统一”。此外，推行“ 格化”与“微治理”的对接和互动，促进治理和服务向 区、院落、楼栋和单元覆盖，发挥每一户、每个人的作用。通过这一系列举措，基本理顺了基层政府与城乡 区的责、权、利关系，打通了居民自治的肠梗阻。

从四川省的城乡 区治理创新实践中，可以总结出“三个结合”的治理经验。

一是城镇与乡村结合。四川省在城乡 区治理创新中，始终注重城镇与乡村相结合，以城带乡、以城援乡，努力补齐农村 区治理这个短板。比如，成都从2008年就开始探索农村新型 区治理机制，在所有村和涉农 区由农民直选成立议事会，构建了党组织领导、议事会决策、村委会执行、其他经济 会组织广泛参与的新型村（ 区）治理模式。

二是领导与引导结合。城乡 区治理一定要坚持党的领导，充分发挥基层党组织的领导核心作用。无论是棚户区改造中的自改委，还是 区治理中的议事会，都是在基层党组织领导下建立的。基层党组织要树立以人民为中心的工作导向，把服务群众同教育引导群众结合起来。

三是内生与外援结合。外援省份参与汶川地震的灾后重建，带来了 区治理的新理念。四川省积极学习借鉴其他地区的先进 区治理经验。例如，成都大力孵化 会组织，推出直接登记和备案管理双轨制，创设 会组织专项资金，提升 会组织参与 区治理的能力，就是借鉴先进经验、积极主动创新的产物。