一
引言
《通信工程建设项目招标投标管理办法》（工信部27 令，以下简称《办法》）第二条第二款规定，“通信工程建设项目，是指通信工程以及与通信工程建设有关的货物、服务。其中，通信工程包括通信设施或者通信 络的新建、改建、扩建、拆除等施工；与通信工程建设有关的货物，是指构成通信工程不可分割的组成部分，且为实现通信工程基本功能所必需的设备、材料等；与通信工程建设有关的服务，是指为完成通信工程所需的勘察、设计、监理等服务”。
通信工程建设项目是通信运营商招标采购的主体，具有地点分散、数量多、单项工程规模小、重复性强等特点，在采购过程中不可避免地会出现招标失败的情况。招标失败不仅会延长采购周期，影响企业的生产经营，还会增加招标投标双方的交易成本，造成 会资源的严重浪费。因此，科学分析招标失败的原因，并提出有效的防范措施，对优化营商环境和更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用具有重要意义。
二
招标失败常见情形
（一）投标人数量不足
《办法》第二十七条第一款规定，“通信工程建设项目投标人少于3个的，不得开标，招标人在分析采购失败的原因并采取相应措施后，应当依法重新招标。划分标段的通信工程建设项目某一标段的投标人少于3个的，该标段不得开标，招标人在分析采购失败的原因并采取相应措施后，应当依法对该标段重新招标”。根据该规定，在采购文件发售阶段，无潜在投标人 名或投标人数量达不到依法开标的规定，导致招标失败。
（二）投标人被否决过多
《办法》第三十四条第二款规定，“部分投标人在开标后撤销投标文件或者部分投标人被否决投标后，有效投标不足3个且明显缺乏竞争的，评标委员会应当否决全部投标。有效投标不足3个，评标委员会未否决全部投标的，应当在评标 告中说明理由”。在评审阶段，初步评审标准包括形式评审、资格评审和响应性评审。投标人在投标时未对初步评审的实质性条款作出响应或遗漏响应，导致被否决投标。通过初步评审的投标人数量达不到采购文件规定的中标候选人推荐数量或明显缺乏竞争性，导致招标失败。
（三）招标终止
实践中，一般有四类情形会导致招标终止。一是不可抗力因素，即发生了不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，致使招标无法进行。二是招标人的采购需求发生变更。三是排名第一的中标候选人放弃中标、不按照采购文件的要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形。四是招标投标活动违反法律规定而被终止招标。
三
招标失败的原因
（一）招标人方面
1.采购方式选择不当
《办法》第六条明确规定，“技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择”和“采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大”的项目，可以采取邀请招标方式。但招标人有时不分析项目的特殊性和市场行情，在采购方式选择上盲目向高从严，对本应邀请招标的项目公开招标，导致招标失败率增加。
2.采购文件编制不合理
一是资格或参数要求过高，招标人在编制采购文件时，提出比项目实际需求更高或不相关的资格条件，设置过高的技术指标，导致只有少量或特定投标人符合要求，造成大量投标人被否决投标。二是实质性条款不明确，采购文件中存在实质性条款标识不清、要求不明，容易导致投标人遗漏而被否决投标。三是商务条款不合理，因存在实施区域或份额划分不均衡、付款条件不及时、“霸王”条款等，导致潜在投标人认为弊多利少而放弃投标。
3.主动寻源意识不强
发出采购公告后，招标人往往坐等投标人购买采购文件。一是主动寻源意愿淡薄。通信工程建设项目招标公告法定发布媒体是中国招标投标公共服务平台（
http://www.cebpubservice.com/）和通信工程建设项目招标投标管理信息平台（https:// txzbqy.miit.gov.cn），同时通信运营商按照其所在集团的规定在各自招标投标平台发布公告，并未全部实现向供应商库内的目标供应商定向推送信息，未能全部实现移动互联 手机端的定向提醒。二是采购文件发售期短。采购公告发布期虽满足法定时限要求，但部分采购文件的发售截止时间在节假日，造成潜在投标人不能及时获取信息，从而错失良机。
4.采购需求变更
在采购过程中，招标人可能因需求变更或技术方案变化，使得原有采购内容发生重大调整，此时招标人通常会终止采购或重新组织采购。
（二）投标人方面
1.投标文件质量差
投标人不按照采购文件的规定制作投标文件，经常发生错放漏放资质证书、营业执照、法定代表人授权委托书、联合体协议书，以及使用无效业绩或业绩达不到资格条件、 价超过最高投标限价、不满足采购文件的实质性条款等情况，导致被否决投标的情形屡见不鲜。
2.被质疑事项成立
部分通信运营商采取公示否决原因、公示中标候选人业绩等方式接受更广泛的 会监督，促进招标工作公开、公平和公正开展。公示期间，投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律法规有关规定，提出异议或投诉，如中标人存在弄虚作假、围标串标、失信等行为，经过查实被异议或投诉事项成立的，中标人会被取消中标资格；若递补中标候选人不成功，也会导致招标失败。
（三）市场环境方面
1.标的物具有特殊性
一是处于卖方市场的货物，如采用高新技术的通信设备，技术含量高，潜在投标人处于行业垄断地位，对于性价比不高的项目，潜在投标人参与的意愿较低。二是地域属性明显的工程，中标人需要花费时间、精力熟悉当地情况和协调当地多方资源，才能保证项目顺利实施，且异地企业履约难度较大。三是履约成本高的服务，如现 设备的改造、升级类项目，其他品牌的厂商中标后履约存在成本高、难度大、利润低等情况。
2.发生情势变更情况
《民法典》第五百三十三条规定，“合同成立后,合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。”实践中，有些项目投标有效期时间较长，而标的物或原材料价格受市场影响波动较大，从投标至合同签订时间跨度大，投标人的投标价格远低于签订合同时的市场价，投标人继续履约损失更大，往往不得不放弃中标。
四
有效预防招标失败
（一）谋定后动，稳妥启动招标流程
（二）弃繁就简，合理选择采购方式
（三）多措并举，加大供应寻源力度
1.扩大采购公告的发布范围
2.延长采购公告发布时间
对于市场竞争不充分、潜在投标人少的项目，可发布预采购公告。在发布正式采购公告时，适度延长采购文件发售期限，确保潜在投标人有充裕的准备时间。
3.改变采购寻源方式
建立动态的供应商数据库，按照产品或服务目录实现标的物与投标人的对应和映射关系，通过信息化系统进行数据统计、精准分析，向潜在投标人定向推送采购公告信息。
（四）合法合规，科学编制采购文件
1.宽入严出
宽入就是要降低门槛，减少非必要的资格条件和业绩要求，让更多潜在投标人有参与机会。
严出就是要在符合资格条件的基础上实现充分竞争，优中选优。
2.条件适配
合理设置采购文件的资质要求、业绩门槛，杜绝排斥潜在投标人的条款、与标的物不相关的资格条件，提倡将招标前的技术规范书公开征求建议，广泛听取各潜在投标人的意见并接受监督。
3.事清理明
事清就是采购什么、采购多少、技术要求是什么，以显著的方式标明实质性要求、条件以及不满足实质性要求和条件的投标将被否决的提示。对于非实质性要求和条件，应当规定允许偏差的最大范围、最高项数和调整偏差的方法。
理明就是要求采购文件条款合理、逻辑清晰、评分办法明确，细化提供什么材料以及如何提供。合法合规是编制采购文件的基础，合理可行是减少招标失败的基本要求。
（五）温馨提醒，积极创造投标条件
采购过程是供需双方共同努力、共同达成合作目标的过程。招标人可在法律法规允许的范围内，公平公开公正地向潜在投标人提供帮助与支持，共同促进合作目标的达成。如通过温馨提醒的方式告知潜在投标人注意事项、常见的否决情形、招标投标平台的操作流程等，与采购文件一起发送给潜在投标人，最大限度地降低因制作投标文件疏忽导致的否决。温馨提醒样例如表1所示。
（六）致力创新，不断丰富评标手段
1.借助信息化手段识别围标串标行为
2.多渠道识别造假行为
对于人员资格证书，如投标文件中所需的注册一级建造师、监理工程师、造价咨询工程师等，可以通过全国建筑市场监管公共服务平台进行验真。
对于同类业绩，目前国家尚无公共的业绩查询平台，通信运营商可以从本企业供应链系统或合同系统中提取数据，开放专用于评标验真的账 ，实施小范围内的验真；对于其他企业或行业的业绩，可让投标人在提供合同的同时附带提供结算发票，通过发票验真倒推合同真伪。
对于 保证明，目前并未实现全国联 ，尚处于各省自管状态，对于可通过 站登录或手机扫码验证的，可让投标人提供验真截图并在投标文件中提供验真方式和途径，供评委核验。
五
结束语
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