大数据在政府购买公共服务中的作用探析

内容提要：政府购买公共服务已成为政府履行服务职能的重要途径，这是在市场经济条件下政府职能实现转变的必然趋势。在这个数据爆炸的时代，数据在不知不觉中被上传、分享、查找，大数据几乎已经成为各个行业、各个领域不可或缺的工具。同样，政府购买公共服务要想进一步发展必定离不开大数据的支持。大数据对政府购买公共服务有如下作用：公共服务购买项目更符合民意，政府确定承接主体的过程更公平，政府购买公共服务的财政数据能够实现全民共享，有利于实现对政府购买服务的有效监管。

The government’s purchasing public services has become an important way to fulfill service functions,which is an inevitable transformation trend of the government’s functions under the condition of market economy.In the era of data explosion,data can be unconsciously uploaded,shared or searched for and big data has almost become an indispensable tool in all areas.The function of the government purchasing public services cannot get further developed without the support of big data.The big data can exert itself in the following ways:to make the public service purchasing project better conform to the public opinion; to help the government choose the suppliers more fairly; to bring the financial date of the government’s purchasing public services to all people to share; to conduce to achieving an effective supervision on the government’s purchasing services.

标题注释：基金项目：教育部哲学 会科学研究重大课题攻关项目(15JZD012)。

政府购买公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的 会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用[3]。在我国，自2000年起，政府购买公共服务在上海率先推行，2012年上海市向 会组织购买的 会服务项目资金近4亿元。国务院在2013年9月底出台的《国务院办公厅关于政府向 会力量购买服务的指导意见》中，明确提出在公共服务领域要更多利用 会力量，加大政府购买服务力度，并且要求在“十二五”时期，政府向 会力量购买服务工作在各地逐步推开，初步形成统一有效的购买服务平台和机制，相关制度法规建设取得明显进展；要求到2020年，在全国基本建立比较完善的政府购买公共服务的制度，形成与经济 会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务的水平和质量显著提高。2015年1月4日，财政部、民政部和国家工商局发布《政府购买服务管理办法(暂行)》，规定了政府购买公共服务的含义、基本原则、承接主体的条件、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等内容，使政府购买公共服务更加规范化、制度更加细化。

一、公共服务购买项目更符合民意

我国政府正处在向服务政府转型的过程中，因此，了解和满足公民对公共服务的需求非常重要。政府购买公共服务首先要解决的就是“买什么”的问题，因此政府向 会组织购买公共服务的前提条件是了解公民的实际需求，能否满足公民的实际需要是决定政府购买公共服务能否成功的决定性因素。在《政府购买服务管理办法(暂行)》中，财政部制定了政府购买公共服务的指导性目录，包括基本公共服务、 会管理服务、行业管理和协调服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项以及其他适宜由 会力量承担的服务项目等。但是，《政府购买服务管理办法(暂行)》只是提出了一些宏观的、指导性的方法。地区的差异、贫富的差异、教育层次的差异等等原因使得公民对公共服务的需求存在着差异。比如，政府购买居家养老服务，并不符合大部分农村人的需求。原因在于：第一，大部分农村人观念陈旧；第二，农村留守妇女居多完全可以照顾老人；第三，农村没有养老服务组织。而对于城市人口则完全不同，当今城市空巢老人越来越多，而且子女多是独生子女，赡养老人的负担极重。政府购买居家养老服务能满足城市人的养老需求，农村人受到的实惠并不多或者没有。因此，政府购买公共服务需要做到具体问题具体分析。

二、政府确定公共服务承接主体的过程更公平

但是在我国政府购买公共服务的过程中，政府确定公共服务项目承接主体的过程中确实存在着不公平和腐败。在中国特色的行政体制下，很大一部分 会组织具有官方和半官方的性质，官方和半官方的 会组织往往在政府购买公共服务的过程中占据优势地位，民办非营利组织处于劣势地位。“政府购买呈现出‘内部化’特征和形式性购买， 会组织成为政府部门的延伸”[8]，这种内部购买和形式性购买必然会产生官商勾结，从而出现不符合法律规定的定向购买，“不适当地采用定向购买，可能会带来隐蔽的腐败风险”[9]。政府向 会组织公开竞标经常被认为是一种形式化工程，在形式化工程背后是政府和官方半官方 会组织的暗箱操作，在这样的环境下，民营非营利组织很难突围而出成为承接主体。过程的不公平导致结果的不公正。另外，行政权力在 会组织中的延伸，必然会使 会组织在政府购买公共服务的交易过程中处于被动地位，“由于政府在购买中处于主导地位，在缺乏一定规范的情况下，很容易形成政府以较低的成本从非营利部门购买服务”[10]，破坏市场的公正交易原则。因此政府要想在政府购买公共服务过程中保障自己的决策权威就必须实现过程公开和结果公正，这样做不仅可以避免公民和相关利益者的不满，而且可以减少官商勾结、官官相护等现象的发生，从而有利于廉洁政府的建设。

图1 大数据确定承接主体流程

三、政府购买公共服务的财政数据能够实现全民共享

数据可视化是大数据处理的最后一环。数据可视化是指以图形、图像、地图、动画等更为生动、易为理解的方式来展现数据的大小，诠释数据之间的关系和发展的趋势，以期使人们能够更好地理解、使用数据分析的结果[12]。数据可视化起源于计算机图形学，人们使用计算机创建图形图表，将数据的各种属性和变量可视化地呈现出来。随着计算机硬件、物联 、移动互联 等的快速发展，人们创建了更复杂、更大规模的数字模型，于是发展了数据采集设备和数据保存设备，相匹配地也就需要更高级的计算机图形学技术及方法来创建这些规模庞大的数据集。伴随着数据可视化平台的拓展、应用领域的增加，数据可视化的表现形式也呈现出多样化，诸如实时变化可读性强的图形、检索交互式图形以及分布式的多维图形。而且数据可视化的可用工具也是多种多样，诸如Excel、Gephi、Tableau等，为快速查询、精确分析、方便监督提供了有效的方法。

图2 数据可视化流程

大数据中的数据可视化技术的普遍运用成为解决这一矛盾的关键。数据可视化技术是建立在数据挖掘、关联分析基础上的技术，它实现了数据的直观化和关联化，在直观、形象地呈现数据的同时还能够找出数据之间的关联性，并且智能、交互性强的动态数据可视化过程可实现信息的传达和双向沟通[13]。因此，数据可视化技术可以帮助公民轻而易举地获得政府购买公共服务的财政数据，通过数据关联分析政府购买公共服务的资金规律以及未来走向。如图2所示，用户在搜索引擎上输入想了解的某政府、某部门、某项公共服务项目的资金情况，系统内部通过获取数据、过滤数据、挖掘数据、分析数据等技术采集和整合相关资料，然后用户输入数据可视化请求，系统通过运用可视化软件工具将数据进行图形化、图表化，并将数据可视化的结果最终展示给用户。数据可视化的多样化呈现方式和多种相配套的软件技术为政府购买公共服务的财政公开透明、数据共享提供了可能，为公民快速浏览、查询和监督政府购买公共服务的资金使用情况提供了便捷通道。另外，数据可视化呈现的不仅仅是结果，政府和用户还可以对可视化的数据进行分析，发现数据背后的隐含价值，这样不仅能使政府和 会组织实现理性投资，而且还可以使公民更了解政府的决策，从而更理性地对政府购买公共服务财务情况进行监督。

四、有利于实现对政府购买公共服务的有效监管

我国政府购买公共服务正处于发展阶段，政府尝试将越来越多的服务领域向 会组织开放，这也就意味着随着政府越来越多地向 会组织购买公共服务，政府的角色将发生转变，从“管理者”变成“监管者”。由此可见，政府的监管将在政府购买公共服务的过程中占据极其重要的地位。《政府购买服务管理办法(暂行)》对政府购买服务的承接主体和购买主体都进行了规范，提出了若干监管承接主体和购买主体的方法。例如：加强对政府购买服务的审计管理，确保资金的合理使用；承接主体承包公共服务行为信用记录纳入年检( )、评估、执法等监管体系；财政部和购买主体要公开财政预算及部门和单位的政府购买服务活动的相关信息；等等。从这一系列的措施都可以看出政府十分重视对政府购买服务的监管。

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