揭示“多变蓝图”背后的长官意志

新华 北京１２月８日电 面对新一轮东北振兴机遇，如何突破产业发展瓶颈？近几年，东北经济持续下滑，既受传统产业转型困难拖累，又缺乏新兴产业有效支撑，多地经济发展“蓝图”变化频繁。

多地产业规划“走马灯”式变化

黑龙江省大庆市是闻名全国的“石油城”，已进入产量递减、成本上升的油田开发后期。为避免重蹈国外资源型城市“油尽城衰”的覆辙，当地政府长期致力于提升非油经济比重，培育发展替代产业。从大庆市近十年的《政府工作 告》分析，该市自２００６年起先后提出２３个重点发展的接续产业，除了石化、农产品被多次提及外，其余接续产业“走马灯”一样变换，十年间接续产业换了１３个。

２００６年，大庆市《政府工作 告》中提出“推动乳业、农产品加工、新能源、纺织和皮革、机械制造和电子信息、新材料和橡胶等重点产业规模超百亿元”，２００７年《政府工作 告》则变为“形成乳业、农产品加工、纺织和皮革、机械制造和电子信息等６个超百亿规模的产业集群”，其中“新能源、新材料和橡胶”等重点产业被换掉。即使被列为产业集群之首的“乳业”，在此后历年《政府工作 告》中，也再未被作为重点产业集群而提及。

２０１１年，辽宁省鞍山市对“十二五”重点产业做出规划，与当地产业关联度并不高的激光产业，在次年《政府工作 告》中被高调提出，要求“举全市之力”打造激光产业基地。在各级领导强力推动下，辽宁激光科技产业园在鞍山高新区破土动工，千亿级规模激光产业集群战略宣告启动，并上演了１３个月完成投资１２亿元、建设标准厂房３０万平方米的“激光速度”。

东北人喜欢用“熊瞎子掰苞米”来形容顾此失彼的短视行为，而这恰恰是一些地方政府产业发展方式的真实写照。一些地方规划成百上千亿规模的产业如“走马灯”般说换就换，写入党代会、人代会等权威 告中的发展战略、指导思想，也因变化频繁不能一以贯之。吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县十年换了７个发展思路，从“１３３”产业发展格局、“１３５”发展战略到“三三九五”工作思路、“１２６３”工作思路、“１３４５”工作思路等。“这么多数字变来变去，别说老百姓记不住，机关干部又有几个不混淆？”不少基层干部说。

“翻烧饼”制约长远发展

“围着政策转、按着指示办、做给领导看”的扭曲政绩观和短期经济行为，不断催生制约区域长远发展的“新蓝图”。

近年来，东北主要城市的主导产业中，又新加入汽车工业和绿色食品等“新成员”。除了被誉为新中国汽车工业摇篮的长春外，哈尔滨、沈阳、大连、大庆、吉林等城市，近年来都纷纷圆起了“汽车梦”。

“一个整车基地动辄就是上百亿的增加值，地方要发展多少民营企业能达到这个规模？”大连市工信委副主任刘刚道出个中原委。对于地方政府来说，整车的产业链长，既能快速拉动经济发展，也能解决就业问题，自然受到不少地方政府的热捧。

一些“先天不足”却被“长官选中”、地方政府全力推进的大项目，在东北各地屡见不鲜。

几年前纷纷上马的光伏、动漫等产业，如今在东北已经难觅踪迹，一些被寄予厚望的大项目也遭遇搁浅。２０１０年前后，黑龙江省重点推进旅游名镇建设，促进全省旅游业发展。据 道，仅当年牡丹江镜泊湖旅游名镇，新建续建项目总投资达１５亿元，规划面积２５．８平方公里。由于客流量不足，多地冷冷清清近乎闲置。

今年年初《中共黑龙江省委关于巡视整改情况的通 》称，１６个旅游风情小镇建成后多数闲置，共排查建成项目１９８个，查出闲置项目２４个。

发展战略和产业路径跟着长官一起“换届”

２００６年６月，辽宁省朝阳市召开第八届党代会， 告中明确提出，“今后五年，必须全力实施‘一主四化’战略……加快打造冶金业、汽车工业、农产品加工业和矿产资源深加工业四大支柱”，而在两年后召开的市委八届七次会议上，上任不到半年的市委书记陈铁新，就高调提出“奋战三年、再造朝阳”的新目标。

这位曾担任过８年旅游局长的官员，将当地四大支柱产业中的汽车工业“改弦”为装备制造业，将矿产资源深加工业“易辙”为文化旅游业。２０１１年６月，陈铁新代表朝阳市委作第九届党代会 告，在回顾过去五年工作时，绝口不提上届党代会确定的“一主四化”战略。令人感慨的是，此后，陈铁新却步前任市委书记宋勇后尘，在晋升为辽宁省政协副主席不久也因贪腐问题落马，而他的一系列政绩战略也成了“烂尾工程”。

由于东北地区国企比重大，地方政府掌握较多资源配置权力，各地党政主官在产业路径选择上，往往扮演了极其重要的角色。一些基层干部反映，不少地方官员主政一方后过度自信，无所不能，听不进不同的意见，对经济干预高度个人化。

去年因贪腐落马的黑龙江省委常委、大庆市委书记韩学键，２００８年由市长接任市委书记半年后，便将２００７年大庆市第七届党代会 告中坚持“创建百年油田，构建战略新高，共建和谐 会，推动大庆迈上科学发展新阶段”的发展思路，调整为“创建百年油田、壮大接续产业、建设宜居城市、构建和谐大庆，全力推进大庆科学发展、和谐发展、跨越发展”的新思路，将建设高科技现代化城市目标，“提升”为现代化国际化大城市的愿景，誓言成为综合型国际石油能源城市、世界寒地温泉休闲城市、中国北方现代产业发展先进城市、东北亚经贸物流节点城市、世界性会展和资讯中心。

多位受访干部认为，东北经济再振兴需要增强发展自信、激发内生动力，各级领导干部应该秉承“一张蓝图绘到底，功成不必在我期”的发展理念，既要注重科学规划，更要严格民主程序。换班子不换方向，换领导不换目标，握牢“交接棒”，跑好“接力赛”，切实推动东北经济加快走出困局。

补贴一到期 企业就”飞”走了

前几年，东北各地纷纷出台优惠政策和补贴扶持，一哄而上发展动漫文化产业。仅十年间，这个曾辉煌一时的“盆景经济”，就因补贴取消和人才匮乏而难以为继，大多数园区陷入萧条衰败之中。

补贴优惠到期，企业就候鸟一样“飞”走了

位于哈尔滨市平房区的黑龙江动漫产业发展基地，一度 称年产动画片能力超过３万分钟，位列全国十强。然而如今，始建于２００５年的动漫园区内几幢欧式风格大楼大多人去楼空，只留下一些写字间窗户外打出“ＸＸ动画”“ＸＸ动漫”的破旧广告牌。由于长时间无人使用，有的大楼台阶破裂，裂纹处长出杂草。

十年前，东北各地动漫园区竞相上马，由于减免房租、税费，补贴等政策优厚，进驻园区的动漫企业如同雨后春笋，甚至连北京、上海、杭州等地的一些动漫企业也到这里注册。据沈阳蓝火炬软件有限公司总经理张军回忆，基地最多时有企业１３０多家，大楼前贴满漫画海 ，还有人开办卡通玩具店，将园区装扮得格外热闹。

然而，随着政府的补贴、优惠政策近年来相继撤出，动漫企业迅速衰落、流失，关门的关门，飞走的飞走。哈尔滨七剑数字动漫科技有限公司总经理邢伟说，当地扶持政策虽然还有，但力度明显减弱，一些靠补贴为生的企业难以为继。“现在上规模的大公司只剩下两三家了。”他说。

吉林四平动漫产业园区发展如同“过山车”，在出现涌入２０多家动漫企业的短暂辉煌后，如今只剩下一家招商企业了。坐落着吉林动画学院的长春市高新区则情况稍好，动漫园区内还有相关企业４０多户。不过，高新区管委会一位官员担忧，园区大部分动漫企业一直在亏损，几乎没有税收，每年还要支付各种补贴５０００万元。如果有一天政府补不起了，企业也会离开。

产业发展沦为“补贴大战”

和国内很多地方一样，东北各地动漫基地的补贴和奖励，多是以作品产量、播出平台、获奖级别等标准进行核定。比如，沈阳、哈尔滨、长春等市规定，动漫作品在不同层级电视台播出，按时长每分钟补贴５００元到１０００元不等，在重点频道、重要时段播出的还会更多，动漫作品在一定级别展会获奖，也有数额不菲的奖金。

有了大额补贴的刺激，一些动漫公司不再瞄准市场，而是奔着政策使劲，有的甚至完全套用补贴标准来制作动画片。大连市动漫园区一位公司经理说，由于补贴政策要求动画片在电视台播出，一些公司不管收视率，片子能播就行。结果，有的儿童动画片竟在午夜播出。补贴是按分钟数计费，有的公司就“注水”拉伸时长，很多动画片动辄长达上百集。

２０１１年夏天，由沈阳非凡创意动画公司制作的动画《高铁侠》刚刚公布片花，就被 友质疑为抄袭外国动画作品。尽管制作团队极力否认，但是短短几分钟片花就有多个细节与外国动画作品重合，还是引发了很多 友指责。当时有人评论说，为在短期内制作出低成本作品获取补贴，动漫业的抄袭行为时有发生。

粗放的政府补贴政策，诱发动漫公司打起了“价格战”。曾在哈尔滨市开展动漫影视制作的黄浩，一年前关掉公司改做广告策划，就因为动画片越来越不值钱了。“我们卖给同一家电视台的动画片，２００９年时折合每分钟１５０元，到２０１０年就降至２０元，２０１１年干脆免费播出。”他说，有的公司为了能够播出，还要给电视台支付频道占用费，补贴机制诱使电视台也成了分食政府资金“唐僧肉”的一员。

此外，仅靠“补贴输血”发展的产业链条过短，影响了动漫作品商业价值的延伸。据介绍，国外动漫公司创作一部动漫影视作品所取得的收益中，发行一般只占３０％，衍生产品的授权和开发占７０％。而中国动漫企业至少８０％还在依靠制片、发行环节过日子。

从２０１３年起，东北各地陆续降低对动漫业的补贴力度，产能立刻急剧下降。据统计，黑、吉、辽三省２０１１年生产电视动画片５２部，共计３４４３３分钟，到２０１３年便骤减至１３部和６７５３分钟。

“给钱、给物，给不了企业竞争力”

事实上，东北发展动漫产业存在人才先天不足的问题。沈阳蓝火炬软件公司总经理张军说：“我们７０％员工都是大学毕业后从零开始培训。由于文化创意氛围不足，两三年后一些成熟的员工就辞职到南方了。”他表示，东北很多城市发展动漫缺乏比较优势，这不是政府减免房租、补贴资金所能解决的。

北京动漫商人王平几年前回乡创办四平年年文化公司，在当地提供低价土地、协调贴息贷款、给予产业资金等扶持之下，公司盖起了数万平方米的动漫大楼，如今却在为招商而发愁。王平坦言，动漫业的最大特点应该是“轻资产”，公司背负的东西太重，就像蜗牛一样发展缓慢。

沈阳市中小企业协会名誉会长刘洪文说，一些政府的扶持政策完全与市场规则脱节，有的甚至背道而驰。在这些政策呵护下的产业就像一个个“盆景”，虽然花开得娇艳，一旦接触市场风霜立马就被打回原形。“政府简单地给钱、给物，给不了企业竞争力。”

值得关注的是，东北一批动漫企业已开始走出政策“温室”，主动在市场中强筋健骨。哈尔滨七剑数字动漫科技有限公司重构业务模式，最近从成品制作延伸到人才培训和动漫创意孵化，填补了当地的产业链空白。沈阳深海动画数字媒体有限公司选择与一些旅游景区、大型游乐场合作，开发动漫宣传片和３Ｄ短片，开发全新市场需求，为公司找到了业务增长点。

尽管存在种种弊端，但多数业内专家认为，政府的产业引导、扶持政策不可或缺，关键是要与市场机制结合起来。北京电影学院动画学院教授卢斌建议，可以由国家构建动漫影视作品分级制度，通过培育多年龄层次受众群体来扩大动漫消费；地方政府还应补上知识产权执法短板，为文化创意做好法律保障。

“注水数据”贻害大 “挤出水分”须较真

“注水数据”惊动中央巡视组

“如果统计数据不失真，东北经济发展后劲今天不至于此。”吉林省人大财政经济委员会主任委员赵振起认为，从各地固定资产投入上计算，“２０１０年底一汽集团的资产总额才１７２５亿，全省每年上万亿的投资，一年要建设多少个一汽？”倘若依照各地汇 的产业成长性计算，东北一些县域经济规模都超过香港了。

“相关部门做过一些核查，有些投资数据至少有２０％的水分。”黑龙江省工信委投资规划处处长官英敏证实。仅黑龙江省自行“挤掉”的投资水分，近两年每年至少数百亿元。

２０１３年，黑龙江省黑河市虚 项目投资１９亿元，按当年统计公 披露的２２３亿年度项目投资总额计算，“注水”比例为８．５％；辽宁省岫岩满族自治县虚增财政收入８．４７亿元，超过同年实际财政收入的１２７％，地方统计数据“注水量”之大由此可见。

黑河、岫岩等地的“数据注水”丑闻，今年１月份分别由中央纪委监察部、国家审计署以《中共黑龙江省委关于巡视整改情况的通 》、《关于２０１３年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况》向 会公布。自去年２月底开始，中央第四巡视组、第十一巡视组、第八巡视组先后向吉林、辽宁和黑龙江三省反馈巡视情况，各地对经济“数据注水”问题反映强烈，各巡视组也都将之列为党风廉政和作风建设的突出问题进行反馈要求整改。

“如果不是当初吹得高，现在也不会掉这么厉害”

前几年，东北曾流传这样一副对联：“上级压下级，层层加码，马到成功；下级哄上级，层层掺水，水到渠成”。

“如果不是当初吹得高，现在也不会掉这么厉害。”一些基层官员反映部分经济数据造假严重，不仅ＧＤＰ增速、投资、消费和进出口等数据“大水漫灌”，甚至连棚户区改造、城乡居民收入等数据也被篡改。

２０１４年底，辽宁阜新市、葫芦岛市虚 年度新开工任务数，比实际开工数合计超过２万余套，占上 开工数５２．８％和２９．３％；吉林省四平市虚 ８１６５套，占上 开工数８７．２％，审计发现后又编造完成基础打桩６９３８套，截至今年５月份仍有６３５６套未开工。近期，吉林省对四平市、省住房和城乡建设厅８名责任人给予相应政纪处分和组织处理。

２０１４年，审计署对庄河市塔岭镇审计发现：２０１３年全镇公布财政收入比实际财政收入高出２５３４万元，虚增１６．２４倍。相邻的普兰店市将全市２０１４年公共财政收入，由年初预算５３．３５亿元下调为３３．８５亿元，降幅近２０亿元。大连市针对虚增财政收入进行专项整治，对庄河市、普兰店市主要领导提出严肃批评，并对塔岭镇镇长作出免职处理。”

尽管各级官员都深知“注水数据”的危害，但面对来自上级考核、地区竞争和自身升迁等压力和冲动，最终往往还是硬着头皮“层层分解指标、人人摊派任务”，难得糊涂。

“东北黄金十年两位数的增长，数字挺好看但经济很难受，弄到最后各省都在挤水分。”阜新市副市长金东海说。

防止“注水数据”须多管齐下

国家统计局早就提出，要将弄虚作假作为统计领域最大腐败来治理。对于过度崇尚ＧＤＰ增长的地方官员而言，无论多 虚 、瞒 谎 ，还是少 漏 、凭空捏 ，只要能转化为政绩指标，至多被视为作风不实而敷衍了事。这种失之于宽的纵容行为，助长一些地方统计数据竞相掺水，其 会危害程度并不亚于贪腐。

“注水数据不是骗国家就是骗百姓，一定有个人利益在里面。”辽宁省鞍山市经信委副主任孙祎明等人认为，当前，要保证经济数据质量就必须完善统计问责制，追究涉事官员的责任，确保挤干经济统计数据中的水分，对造假行为予以严惩，让干部吹不起“数字牛皮”。

虽然统计法明确规定“利用虚假统计资料骗取荣誉称 、物质利益或者职务晋升的”，除依法追究法律责任外，还要“取消其荣誉称 ，追缴获得的物质利益，撤销晋升的职务”，但在实际执行中极少有人为此丢官。有关专家指出，既然注水数据真相是一笔糊涂账，自然没有人为此担责；既然无人为此担责，注水数据问题自然长期存在，两者互为因果。