中国式“良政”，是政府与 会的“强强联手”

受中国人民大学出版 《对话中国》编写组的邀请，燕继荣教授与博士生何瑾围绕“国家与 会关系”“国家治理的逻辑和模式”“协同治理”等主题设计了5个问题，3位政治学领域的知名学者进行了讨论。

学界常用以下4种模式来概括政府与 会的关系：强国家 – 强 会、强国家 – 弱 会、弱国 家 – 强 会、弱国家 – 弱 会。您认为当前的中国属于哪一种模式？

燕继荣：在国家与 会的双向互动中， 会变化作为一种推进力量，引发 会矛盾和 会问题，而国家治理通过制度变革，不断规制 会变化，吸纳 会力量，以保持发展的持续稳定。从理论上说，国家代表了统合性力量， 会代表了自主性力量，二者的关系可以分为以下4 种类型：“强国家 – 强 会”“强国家 – 弱 会”“弱国家 – 弱 会”“弱国家 – 强 会”。

面对自改革开放以来 会经济变化产生的 会矛盾和问题，中国政府在政府管理导向、政府服务导向和 会自治导向等方面做出了积极反应，但是目前，中国地方政府在 会自治导向的实践过程中依然面临一些困境。政府要么越位包揽，要么撤出不管，从根本上说都应归因于 会发展不足。

中国目前 的国家与 会关系属于“强国家 – 弱 会”的模式—— 会无组织或组织化程度较低，难以动员集体力量和公共资源形成集体行动； 会力量孱弱，缺乏自治能力，从而导致政府想要管住管好 会就不得不深度介入 会领域的各个方面。

理论和实践都支持“强国家 – 强 会”模式，这种模式意味着：

其一，国家有足够的能力，对外维护国家主权与尊严不受侵害，对内有效管理，能够提供高质量的公共服务和 会保障；

其二， 会有足够的能力，表现为公共生活相对丰富，民间力量在经济、 会、文化等领域具有较强的自主性、自立性和自助性；

其三，在公共事务的管理中，国家权力机关 政府 – 政党组织、 区和 团组织所提供的治理机制大体上各守本位、各司其职，能够形成良性互动，彼此分工协作。

张善若：“国家与 会关系”在美国政治学中居于核心地位，这是因为政府和 会的制衡、对抗关系是西方政体现代化进程的核心推动力。类似的以西方历史经验为材料、以西方政治观点为视角的概念，对中国政治研究的适用性在理论、知识论、方法论上都是大问题。因此，在“古、今、中、西”的框架下讨论这一类问题应持审慎的态度。

西方与中国政治在传统模式、发展轨迹、现代化进程等方面都显著不同。上千年来，欧洲政治发展的“燃料”是教会与王权、王权与封建地方势力之间的分权、对立、制衡。美国由革命而建国，没有经历威权体制阶段，前一百年中地方远远强于中央，一直到大萧条时期联邦政府才因为打仗、修路、征税等一些应对措施真正地开展“全国性”政治。

大萧条期间的罗斯福新政

中国政治中的“国家与 会关系”更注重整合性、协调性，个人融入集体、集体融入 会、 会融入国家。与强调对立、冲突的西方辩证法相比，中国以中庸为基调的辩证法主要追求融合、妥协。所以，国家与 会关 系中究竟蕴含着什么、在中国政治中究竟起什么作用，需要深究。

在通常的认识中，美国被认定是“强 – 强”格局。这又意味着什么？美国的国家整体实力自然是“强”的。然而这个强的基础是极端优越的资源与人口比例，两次世界大战产生的有利的国际条件，两百年来由全球移民激发的高速经济科技发展，以及美国在殖民、冷战和全球化各个时期所占有的各种优势。这些优势与其政府的“执政能力”并不直接挂钩。

在当下美国政治中两党对峙白热化，政体中的个人、党派、机构的主要工作目的和内容是对付反对党，而并非提供治理功能、完善治理能力。一些新的政治主张，比如说“绿色新政”，主要是为了借助反对特朗普的势力而获得选票，内容简单笼统，根本无法成为政策。美国联邦政府的治理能力不能算强，一届政府做不了两三件大事。从世界视角看，美国政策非但不先进，而且相当落后。美国福利制度远远落后于西欧北欧国家和加拿大。面对全球气候变化，美国退出《京都议定书》《巴黎协定》，最终落伍，成为全世界唯一不参与的大国。

然而，中国的“ 会力量”，由于种种历史和现实的原因，在政府面前，缺少组织、权威和平等的姿态，以及制约制衡政府和参与政治的意识、能力和习惯。这样的情况，在中西对比的视角中，往往被认定为“强政府 – 弱 会”。然而这样的评估视角并不一定合适，也不一定有效。从中国政治的历史发展来看，中国 会由科举制度而获取的自下而上的流动性，革命和起义在中国政治思想中的合理性，政府应该“为民做主”的根本任务，都充分显示出 会在政治中的重要地位。

从政治现实来 讲，不用远寻，只看近20 年，资本、市场、媒体及民众等种种 会力量显著强化。中国40 多年的政治、 会、经济和文化在根本上依托个人动力，地方创新，以家族、地域为纽带的关系 络等 会力量。 会和媒体的发展也使国家与 会的关系愈发复杂，各级政府对高敏感事件急速反应，媒体事件能够立刻牵动政策机制。

追本溯源，在源自西方的国家 – 会关系概念框架里，中国也许仍然不是“强 – 强”格局。但是中国 会的活力、耐力、适应性，以及 会与政府的关系在中国治理中所起的作用又应该如何概括总结，是我们应该多加关注的问题。

王裕华：总的来说，中国的国家 – 会关系更接近“强国家 – 弱 会”模式。迈克尔·曼指出，一个国家的能力体现为专断性权力和基础性权力。首先，国家的专断性权力指的是国家精英不必与民间 会团体进行定期、制度化谈判就采取行动的能力。其次，国家的基础性权力是指国家渗透公民 会的能力。从这两方面来看，中国的国家能力很强。而 会的力量可以理解为 会行动者与国家谈判和抵制国家渗透的能力。从这个意义上讲，中国的 会力量较小。

有两个值得注意的现象：一个是，具有强制力的国家有时可以赋予 会权力。例如，中国政府将维稳作为干部考核的标准之一，使得地方政府的官员致力于关注和处理潜在的 会动荡。这意外地为 会行动者提供了向当地政府施加压力的政治机会。另一个是，中国官僚体制中固有的“委托 – 代理”问题可能会削弱中央政府监督地方代理人的能力。虽然国家作为一个整体具有很强的能力，但是地方官员有时有一定自主权。这为 会行动者与当地的政府官员进行沟通提供了机会。

很多学者认为政府、市场与 会协同治理是较为理想的国家治理模式，您觉得中国在走向这一理想模式的过程中会遇到哪些难题？为了克服这些难题，中国需要怎么做？

燕继荣：从政府管理到公共治理或协同治理，是新公共管理理论提出的标志性口 ，该口 表明了公共治理或协同治理是一种方向性的目标。政府机制（政府是主体）、市场机制（企业是主体）、 会机制（ 团、 区、 工、 企是主体）三种机制的多元共治或协同治理是国家进行有效 会治理的真谛。

目前中国地方政府在 会自治导向的实践中面临一些困境。一种情况是，政府越过 会进行管理，一些本该适用“ 会自治”机制的事务，却由政府接盘管理，导致政府“越位”；另一种情况是，政府为了推动“ 会自治”，主动收缩阵线，或者以“ 会自治”为名，放弃管理和服务职责，造成 会管理“缺位”现象。

地方实践表明，这两种情况的出现与经济发展水平密切相关。一般来说，经济发展较为落后的地区， 会力量的“自治”水平相对较低， 会管理的“越位”和“缺位”现象也会较为多见。

一个长期依赖政府管理的 会，要实现 会治理，必须做到如下几条：首先，在观念上要形成共识——“强政府 – 强 会”关系模式下的协同治理才是最优目标；其次，在治理主 体方面要明确 会主体角色——把治理对象变为治理主体，为政府之外的其他 会主体的成长发展提供空间；再次，在治理体系方面要推进能够增加系统开放性的改革，建立广泛包容和吸纳非政府主体和非政府机制的制度；最后，在治理机制方面要强化不同系统之间的统一协调性，赋予特定协调者和协调机制更大的协调功能。

王裕华：从西欧政治发展的历史来看，平衡的国家与 会关系通常是由开放、市场化的资本主义经济所塑造的。举个例子，英格兰确立了包容性的制度（如代议制机构）的原因是，一个比较开放和商业化的经济体培育了一个强大的商人阶级，他们控制着移动资产（如贸易收入），并且为皇室提供其需要的资金支持（如发动战争）。

张善若：20世纪80年代初，随着“华盛顿共识”出台，英美政治保守化，政府撤出，市场进入，公民 会发展，形成了政府、市场、 会“齐抓共管”的局面，协同治理是对这一系列发展的认识和总结。协同的根本在求同和协调，然而仅在利益层面协调效果有限。

道德退出了政治视野，变成“私事”，任何对道德的高调探讨都会引起极大的反感和猜忌。于是“饭桌上不谈政治和宗教”成为通行模式。“道德退位”的结果，一方面是“政治正确”在一定程度上干扰公共讨论，另一方面，公开污蔑女性和少数族裔、炫耀自己偷税漏税行为技能的政客能够当选总统。各种政治势力各持己见、自以为是，民意五花八门，左右两派恨不得老死不相往来。

特朗普的当选一定程度上源于美国政治的“道德退位”

在这样的政治交流环境中，各种负面新闻、竞选广告更是乘虚而入，政客们通过恶意宣传、投其所好获得选票。协商民主理论的出现正是针对这样的状况，倡导通过开放心态、深入沟通、真情交流，来逐步恢复开展 会讨论、建立共识的能力。如哈贝马斯所说，“沟通理性”是现代 会认识和发展“真我”的必经之路。

哈贝马斯的理论，在中国、德国这样有着“和”的文化传统的 会中更容易实现。这里的“和”不是“上”压给“下”的“和”，而是 会成员通过持续、深入的讨论而建立起来的文化和 会共识。中国政治文化中的“教化”就是以讨论道德为基础，通过学习、自省、调整、融合等“自我技术”（福柯）而形成的政治和 会的理性。文化教化与宗教教化不同，更重视实践、从实践中汲取的经验、从经验升华中得出的知识。

如此例子举不胜举，从源头说起，《尚书》记载的中国早期政治话语中就讨论“宽而栗，柔而立，愿而恭，乱而敬，扰而毅，直而温，简而廉，刚而塞，强而义”等“九德”。正如苏格拉底的“美德”概念包括了道德、能力和知识，《尚书》中的讨论也将这些特质看为不可分割的特质。这样的道德讨论不是凭借臆想，而是建立在实践经验以及由此积累而成的知识的基础上的。

西方在基督教会统领政治的一千年里，其政治知识绝算不上“理性”。欧洲民族国家兴起前期的治理规模和内容也非常有限。如福柯所说，工业革命带来的一系列治理需求，才带动了欧洲国家治理能力的快速提高。中国政治文化的“实用理性”（李泽厚），与从西方视角看到的不理性的、意识形态的、教条的中国形成鲜明对比。

从世界范围看，改革是一个重要的主题，当今各国都面临着程度不一的问题和改革需求，而不同的国家在治理与改革中呈现出不同的逻辑和模式。您认为中国和西方的国家治理逻辑存在哪些不同？ 中国目前的治理模式有哪些优势和劣势？

王裕华：所谓的“西方国家”之间存在很多差异。中国和西方国家的治理逻辑，一个关键的不同之处在于问责机制。在西方国家，选举是问责政客的主要机制：候选人做出竞选承诺，选民根据这些承诺选择支持哪个候选人或者政党。候选人当选后应履行他们的承诺。如果政客们不履行承诺，选民通过投票让政客及其所在的政党下台。很显然，我刚才描述的是理想的西方国家类型，现实当然不是完美的。

在中国，主要有两种问责机制。一个是自上而下的问责机制。干部考核体系规定了评价官员绩效的某些标准，官员的晋升与这些标准密切相关。但是，干部考核体系存在许多相互矛盾的标准，例如经济发展和环境保护等考核标准之间是相互矛盾的，官员不得不面临艰难的折衷。此外，中国官僚机构仍不完善。另一个是自下而上的问责机制，如信访制度。

我国的干部考核的标准与体系需要不断完善

燕继荣：一个国家的治理逻辑和模式，是历史与现实诸多要素共同作用的结果。当今中国的国家制度，是中国共产党接过历史“接力棒”之后主导创建的。从历史的角度看，近代以来中国国家面临的危机，在很大程度上决定了当初以党救国、以党建国、以党治国的制度选择路径。从国家发展的角度看，中国作为后发展国家，经济 会发展任务的紧迫性，以及“落后挨打”的国民记忆所激发的“赶超”战略，在很大程度上决定了当初党政部门居于主导地位的国家制度特点。不过，经过 70 年的发展，尤其是经历40 多年的改革开放，中国国情发生了很大改变，国际地位也与 70 年前的情形完全不同。

客观地说，中国具有强有力的政党组织领导和动员系统、高效的政府执行系统、高度集中的中央协调系统。这样的制度安排在有些时候也存在“短板”：国家上层制度相对完善，且功能强大，但国家下层制度薄弱，且功效不足。这造成了国家治理更多地表现出党政“内系统”发挥强大功效，但缺乏 会作为“外系统”的积极呼应，这种情况会产生内外系统脱节的风险。

张善若：过去几十年，国内外政治学对“治理”的观察和分析集中在制度层面。西方政治学界面临着一种大制度（苏联体系）的解体以及全球范围内民主制度的建立。中国政治和政治学则面临着“体制改革”的重大任务和命题。然而西方政治文化研究的一系列成果，特别是文化制度契合理论 （congruency theory）和政治 会化理论（socialization theory），都展示了政治制度和文化的相辅相成的作用。

广义地说，西方的文化研究走在 会科学发展、 会思想发展的最前沿。福柯、哈贝马斯、布迪厄的研究聚焦在思想、知识、传播等与政治生活的互动，属于政治文化领域内的问题。如果说外在的政治制度等是硬件，那么内在的政治价值观、意义体系、日常习惯便是软件。制度和文化相互配合，目的就是解决一个政体面临的生存和发展问题。

地广人多、疆域辽阔、大一统中央集权、地方情况复杂多变，这样的政治环境决定其政治体系的主要任务，便是如何平衡统一的中央指令和多样的地方情况，真正做到上传下达；如何选拔优秀人才，保持政体活力；如何保持资源在经济阶层间、地域间、城乡间的流动，并且使这种流动成为 会公平的调节杠杆和实现方式；如何稳中求变、鼓励创新，以提高适应性、推动新发展。

对这些问题的探讨，是中国政治体系千百年演变的核心推动力。海德格尔、伽达默尔等学者通过对“现象”如何发生、如何被解释等问题的讨论，强调“前理解”（蕴含在文化和知识体系中的既有的视角和思维方式）对“现在是什么”“将来会怎样”等问题的塑造性影响。治理模式不是设计出来的，而是演化而来的，是通过不断尝试、成果检验、经验积累而得来的，是基于大量实践、在“学”与“行”的互动中提炼升华出的方式方法。

中国与西方国家在政治文化上最根本的差异，在于对政治核心力量的认识：中国认同“合力”，美国认同“分力”，欧洲介于两者中间。中国的大一统实践和儒家文化都倡导“向心力”——个人融入集体、集体融入 会、 会融入国家。在西方，欧洲漫长的封建制度与王权之争、教会与王权之争，美国独特的建国历程都使得分权、制衡成为其现代政治思想最核心的内容，“离心力”成为主要动力。

两种政治文化各有利弊，但是“和”对中国人是自然、自如的状态，正如“分”在美国政治文化中是自然状态一样。在此框架下，中国治理模式围绕着政府官僚体制展开，以教育、岗位竞争为其选拔优秀人才，用道德讨论为其设置约束和规诫机制，政治活动以“为民做主”“得民心”为目标。这样的模式借用“向心力”，也巩固“向心力”。美国政治的核心机制是选举，一切政治活动和激励体制围绕“选”和“再选”进行。

“离心力”成为了美国政治的主要动力

近年来，政治体制的各个部门大部分精力花费在两党倾轧上，治理效能已经不再是主要目标，道德已经不再是底线，意识形态成为不可跨越的鸿沟，民意、政治知识也随着 会媒体的“百花齐放”而变得五花八门。掌握合与分的平衡是两种模式的共同目标。随着 会的多元、开放，如何在“向心力机制”下鼓励多样发展，是中国模式面临的挑战。如何增强党、派、组织、机构的凝聚力则成为美国政治的大课题。

在现代性与后现代性并存、现代化与后现代化并发的时代，您认为中国传统的政府管理需要应对哪些挑战？为了实现良好的治理，中国如何应对这些挑战？

燕继荣：后现代化的发展变化为中国传统的政府管理带来了至少三方面的挑战：

首先，税务财政系统受到了挑战。后工业 会基于 络的私人定制化生产方式在很大程度上挑战了传统的以企业为生产单位的国家财政税收体系。

其次，现代金融系统受到了挑战。新型的交易系统和交易方式挑战了传统的以银行为中介的货币和信用卡结算的金融系统，使政府的金融监管和政策杠杆面临难题。

最后，日常的 会管理模式受到了挑战。后工业 会基于 络平台的供需双方直接交易，挑战了传统的以政府或委托代理机构为基础的 会管理模式。在 会转型的大变革时代，现代化和后现代化两个目标和过程的叠加，增添了 会变化的复杂性，极大地增加了政府管理的难度。

面对这些挑战，中国要实现从政府管理走向协同治理：第一，治理绩效取决于制度供给；第二，政府并非制度的唯一供给者；第三，多元复合供给模式才能满足多样化需求。良好的 会治理通过多元制度供给得以实现，在这个过程中它强调的是“公共事务公共治理”，即政府、 会组织、 区单位、企业、个人等所有的利益攸关者共同参与、协同行动，实现国家与 会良性互动、协同治理的状态。

因此，建立信息开放、集体决策和共同参与的制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担、利益共享、权力协同，成为增进 会治理，进而提升国家治理水平、实现国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。

王裕华：亚历山大·格申克龙（Alexander Gerschenkron）有关经济落后的优势的想法对中国政府经济发展战略是有用的。数字时代和自动化时代的到来可以极大地将世界经济重心从低技术制造业转移到高科技信息产业。这意味着中国可以从世界制造工厂跃升为信息技术的领导者。这种以知识为基础的新经济将需要政府投资人力资本、保护财产权并保障个人的自由。

张善若：与国家治理模式相比，治理逻辑聚焦于政治思考，揭示了特定文化背景下人们如何认知、思考、研究政治问题，运用什么样的道理，得出什么样的结论。美国政策圈、外交圈近年来逐渐认识到中国政治的发展、创新背后有一套属于中国的规律。如何“捕捉”、观察和研究“中国政治”“中国治理”宏大深远的理念、认识、实践，是中国政治文化研究的新任务、好课题。

历史诠释学认为，人们总是从自己的“视域”出发，“抓取”历史和现实。人们对文本（宏观定义）的理解永远被“前理解”的“先把握”活动所规定。前人的诠释是我们现在的“前理解”，我们现在形成的诠释是后人的“前理解”。这样，不同时代的人从自己的角度出发对同一主题进行诠释（如儒家所说的“天道”的反复诠释），形成伽达默尔所说的“诠释圈”。在如此反复诠释的过程中，知识得到积累，脱离某一个诠释者的“主观”限制，从而获得“客观性”。中国政治文化不断地从知识、实践的角度来“大浪淘沙”式地筛选、淘汰、保留、总结，形成以历史经验为依据、以治理效力为目标、以知行合一为原则的治理逻辑。

史华慈认为，中国政治思想起源基于现实，而西方政治思想起源基于神话，中国政治思考真正是“实证性的政治科学”。中国政治文化在“文”“史”“哲”三轮滚动中逐步向前，文“捕捉”史，史“促成”哲，哲又“指导”文，在此过程中形成知识积累。中国政治思考强调实证性、强调“人的历史”的规律性。西方基督教文明中的知识论和历史观则大不相同。

基督教指引的政治生活要求个人和集体遵循上帝的安排，这使一切“人的历史”被看作是“背离神道的经验”。只有人类背离了神指引的道路的时候，“人的历史”才会发生。“人的历史”因此根本不应该发生，更不要说去研究去学习。中国几千年来绵延不断的政治思考，打造了一个共同的“历史政治话语空间”，在今天的中国，当我们提起《史记》、历史人物、历史积累的政治经验，我们可以即时进入这个空间，同司马迁、王安石共同讨论政治兴衰蕴含的道理。

中国千年以来的政治打造了“历史政治话语空间”

这一套以历史政治发展为实证资料的认知视角、思考方式又直接指导实践，所以“知行合一”的意义对中国政治思考者来说，其意义不言自明。在中国的儒家政治传统中，官员大部分是读书人，他们一方面在儒家政治文化的引导下进行治理，同时将自己在政治实践中的思考和分析孜孜不倦地记录下来，为我们现在研究中国治理模式积累了大量价值极高的资料。儒家政治文化在更深的层面上，是一套发展中的政治知识，是政治的践行者对于政治是什么、如何做、效果如何等核心政治学问题思考的结晶。

近现代中国治理经历了危机、转换了政体，但是这一脉对政治理念、思维方式、治理方法的思考却绵延发展。就是在这样的知与行之间不断协调统一、在统一中形成经验、在经验中提取理论的政治思考能力，使得中国治理能够在绵延千年的发展中增强生命力、灵活性、适应性。

中国经历了40 多年改革和发展的历程。在您看来，中国政府在治理方式的改进和治理水平的提高上，有什么突出的表现？中国40多年改革和发展历程对于世界各国的治理而言，有什么样的借鉴意义？

王裕华：中国在改革期间，尤其在改革初期，有很多突出的表现。首先，政治制度激励了官员大力发展经济，使他们能够积极参与改革。其次，依靠外国资本推动改革进程的决定，带来了先进技术。最后，对基础设施（高速铁路、地铁系统和高速公路）的高投入降低了交易成本，增加了就业。

在政治方面，中国避免了塞缪尔·亨廷顿所描述的在快速发展的经济体中潜在的不稳定性。改革期间，维持相对的政治稳定虽然成本很高，但却是中国与撒哈拉以南非洲、东南亚和拉丁美洲等地区发展中国家相区别的一个关键特征。

张善若：由于治理模式与政治文化有着密不可分的关系，我认为将中国治理置于中国政治发展的语境中进行评价最合适，看看它是否实现了中国的目标、办好了中国的事情、解决了中国的问题。中国治理对西方的作用，主要是知识层面上的。

西方现有的 会科学被赋予“普世真理”的价值，其实是以欧洲 会工业化为起源，以冷战政治为加速器，以西方经验为主要材料，以西方的政治现实和想象为主要视角，又主要服务于西方政治目的。

中国治理的发展，对这一套知识提出了不容忽视的有力挑战，在关于治理的一系列问题上，开辟了不同于西方模式的、存在于西方全球民主化的话语之外的理论空间。

我们也需要认识到，西方对中国的认识、研究，短短两三百年而已，比较成规模的、试图透过表面看本质的努力也仅仅几十年。中国作为“远东”，可以说是欧美世界接触到的最晚的国家之一，而这一段接触期又是中国历史非常特殊的时期，不能充分体现中国治理模式的常规和全貌。中国治理模式发展数千年，绝大部分是在中国政治文化主导、与西方世界隔离的情况下发展的。

以西方为主体的现代知识体系，伴随欧美数百年殖民经历而发展，西方在软硬实力上升过程中养成了居高临下的姿态、以己度人的习惯。而这正是中国政治研究所处的真实的知识环境。中国治理模式的活力和成效，迫使西方直视中国，认识并且承认其知识体系对中国政治的不了解。我们希望这样的认识能够促使西方学界更上一层楼，比较全面地认识中国问题、中国情况和中国治理的特点。研究中国政治的学者，如果能够积极认识和克服现有知识体系的局限，就能为世界性的政治学研究做出贡献。

燕继荣：中国在40 多年改革和发展的过程中，发生了治理观念变革、治理体系变革、治理政策变迁以及治理行为调试等积极的变化。从中国的实践来看，为了改善治理绩效，中国政府推进了管理导向（如结构性改革、功能性改革、程序性改革、人事改革）、服务导向（如推动公共设施的普及化、构建服务型政府）、自治导向（如推动旨在放松管制、激活 会的改革）、协同导向（如实现多元主体和机制的共管共治）的创新改革，营造政府机制、市场机制、 会机制相结合的“协同治理”格局。