构建 会治理新格局，党建如何发挥引领作用？

　　党建引领是中国特色 会主义 会治理事业的鲜明特征和最大优势。新时代我国基层治理迎来了智能化精细化发展的新阶段。“党的领导”是其核心和关键。党的十八大以来，在党建引领的基础上，我国基层 会治理呈现出新的面貌，取得了新的成绩。

　　但随着全面深化改革持续推进，人民群众对美好生活的需求日益迫切，经济 会发展进入转型期， 会领域的深层次、结构性矛盾日渐凸显，基层 会治理也呈现诸多不稳定性因素，基层治理也面临理念落后、体系松散、机制僵化、设施陈旧、环境多变、政府包揽等诸多问题。

　　如何在党建引领下推进基层治理走向智能化、精细化，构建共建共治共享的 会治理新格局是一个迫切的时代课题。对此，《学术前沿》特邀上海大学马克思主义学院副院长高立伟教授从当前我国基层治理智能化、精细化面临的主要问题入手，分析了党建引领下基层治理智能化、精细化的理念更新与路径转换。

内容精要：

1

实现基层 会治理智能化、精细化的保障：

·良好的 会人文环境是基层 会治理智能化、精细化的软件保障

·法治化是基层治理智能化、精细化行动逻辑的法制保障

2

实现党建引领下基层治理智能化、精细化要遵循的原则：

·坚持以人民为中心的价值性原则

·坚持严格规范公正文明的法治性原则

·坚持结构要素目标体系的系统性原则

·坚持智能科技应用支撑的融合性原则

·坚持因地因时因势制宜的渐进性原则

3

党建引领下基层治理智能化、精细化的理念更新和路径转换：

·在基层治理思想理念上，充分发挥党建引领的思想先导力，推动治理思想理念由“传统粗放管理”向“现代精细治理”转换

·在基层治理体系格局上，充分发挥党建引领的组织整合力，推进治理体系格局由“松散碎片化”向“聚合整体性”转换

·在基层治理体制机制上，充分发挥党建引领的制度创新力，推进治理体制机制由“僵化陈旧迟滞”向“灵活新颖通畅”转换

·在基层治理 会环境上，充分发挥党建引领的党风示范力，推进治理环境由“复杂污浊”向“风清气正”转换

·在基层治理行动规范上，充分发挥党建引领的自我革命力，推进治理行动由“人治无序性”向“文明法治性”转变

·在基层治理技术运用上，充分发挥党建引领的资源配置力，推进治理技术由“低水平运用”向“智能深度融合”转换

当前我国基层治理智能化、精细化面临的主要问题

　　我国基层 会治理积累了一定的经验，取得了一定的成效，尤其在精细化治理方面有所精进和表现。但随着经济 会发展的快速变化和信息科技的日新月异，基层 会治理也面临许多新形势和新问题。这里既有基层治理的理念意识、体系格局方面的问题，又有机制环境、技术条件、行动规范等方面的问题。

　　当前，人们对于党的十九大提出的推进 会治理 会化、法治化、智能化、专业化等要求，在理念意识上还不强不深，思想认识还存在偏差。尤其部分基层党员干部还缺乏自觉意识，认识还不到位，尚处于传统陈旧的管理惯性之中，把人民群众当成管制对象而非参与主体。同时，他们还缺乏大数据、云计算、物联 等高新科技理念意识，无法跟上科学技术和信息 会发展新步伐。

　　党的十八大要求构建共建共治共享的 会治理格局。但必须看到，在相当一部分地区，基层 会治理还是“政府包揽”模式占主导，基本还处于政府“独唱”或“独角戏”状态，“领唱”角色发挥不够，“合唱”模式还不多见，“重政府包揽、轻多方互动”的“弱参与”现象还普遍存在，多元主体互动共建共治共享的格局尚未形成。

　　良好的 会人文环境是基层 会治理智能化、精细化的软件保障。但不可否认的是，当前我国基层 会的人文环境还比较复杂。如城市街道 区占道经营、噪音扰民、乱停乱放、餐饮油烟、垃圾倾倒、交通拥堵、线路“蜘蛛 ”等城市“微治理”问题，使得智能化、精细化治理难以有效推进。

　　法治化是基层治理智能化、精细化行动逻辑的法制保障。但当前基层治理的行动逻辑还具有明显的人治的无序性特征。一方面，部分基层领导“长官意志”强烈，专断蛮干、无视程序、随心所欲，重视命令式、运动式、突击式、一窝蜂的治理。

　　另一方面，部分基层干部，包括执法人员本身缺乏规范意识、程序意识和法治意识，治理行动行为上，想当然、靠估计、拍脑袋、乱作为，制度、规范、纪律形同虚设，甚至在治理行动中目无法纪、为所欲为，损害群众利益。因而这也必然损害智能化、精细化治理机制体制的科学设计和有效运行。

　　而在基层治理智能化、信息化技术融合运用上，还有相当多的基层地方和领域跟不上时代步伐，发达的信息科技还远未起到支撑作用，智能技术融合运用水平还很低，甚至一些地方还显得传统落后。这是基层治理走向智能化、精细化面临的关键性问题和困难。

　　首先，客观上，受经济能力、投入成本等制约，智能化基础设施、平台建设不够完善；受管理体系分割、信息格式差异等影响，或因所谓涉密涉稳等因素，部分党政系统业务未开放数据接口，大数据平台的全面无缝录入存在较大困难。而部分部门缺乏打破信息壁垒的主动性，各种数据信息长期分散，无法进行有效整合，信息难以共享，出现数据孤岛和壁垒，智能化、精细化服务能力受阻，智能化、精细化功能融合有待夯实。

　　其次，主观上，治理主体智能化意识还比较淡薄，数据收集、分析和管理能力不强。而基层单位信息技术专业人才匮乏，以及传统 区人员信息技术能力不强等都是因素和问题。这些薄弱环节不同程度影响了基层 会治理效率，制约着基层 会治理智能化、精细化走向深入、走向长远。

定向仪与推进器：党建引领之于基层治理智能化、精细化

　　尽管我国基层治理智能化、精细化还存在诸多现实困难与问题，但从学界过去的一些研究探索来看，在 会治理尤其是城市基层治理研究领域，研究者更多的是从政治学、行政管理学、 会学等视角关注基层行政系统、非政府组织、 会自组织、信息技术以及治理对象等要素之间的互动关系，而往往忽视了在此之外，当然实质也是在此之中的另外一种要素或力量，即党的组织及其系统。

　　直到近几年来，关于党建与基层治理的关联才引起人们的注意，于是人们开始集中关注研究这些问题，并产出了诸多关于党建引领与基层治理议题的理论成果。但如何在党建引领下推进基层治理走向智能化、精细化方面还关注不多、研究较少。尤其是基层党建究竟发挥什么样的功能及作用？又是如何影响和助推 会治理智能化、精细化等问题，值得我们深入分析探讨。

　　为什么说党建引领是基层 会治理智能化、精细化的定向仪？党的十八大以来，中央特别强调要抓好基层党建工作，强化基层党组织建设，在扩大覆盖面的基础上，要突出政治引领功能，充分发挥党组织推动基层发展、服务基层群众、凝聚基层人心、促进基层和谐的作用。

　　党的十九大指出要把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，以党的建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理，强调“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道 区、 会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。

　　习近平总书记也指出，“党建工作的难点在基层，亮点也在基层。党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济 会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松”。可以看出，党建引领是基层 会治理的应有之义，而且必须突出政治引领与服务群众相统一。

　　所谓政治引领，就是在 会治理多元共治的时代趋势中，在 会治理技术兴盛的新思维中，坚持中国特色 会主义 会治理正确方向，坚持和完善党对基层 会的全面领导，起到主心骨、定心丸的作用。

　　尤其过去一段时间以来，基层治理中部分参与主体，基于技术主义、制度理性、程序主义等思维理念，一定程度存在有意无意虚化、弱化、边缘化党的领导的倾向和现象。这时就需要发挥党建引领中的政治导向、政治定向功能，以校正治理方向、扶正治理轨道。而这里的“政治引领”还内在地包含和要求党的组织要发挥“总揽全局、协调各方”的统领作用，强化党组织对基层治理的全面领导。

　　同时，服务群众就是要坚持走好群众路线，践行宗旨意识，提升组织群众、发动群众、服务群众的能力，从而在政治领导与服务群众的统一中，引领日益精细化、日益智能化的基层 会治理构建共治共建共享新格局。正是在这个意义上，可以说，党建引领是基层治理智能化、精细化的定向仪。

　　从动力机制来看，基层治理智能化、精细化固然存在时代发展的驱动和要求，具有基层问题倒逼及内在秩序需求的逻辑，但基于参与主体及各要素的天然“惰性”，基层治理智能化、精细化不会自行发生和必然到来，还需要治理格局中的关键力量——党建引领。

　　这种引领带来的驱动力主要表现在可以有效发挥党组织的政治优势和组织优势，统筹推进基层治理智能化、精细化目标下的机制优化、资源整合、 会动员、环境改善、技术改进、行动规范、体系转变、格局重塑等诸多方面。

　　在治理环境和行动上，党建引领可以通过强大的自我革命，通过党风促政风、党风带民风、党风肃法纪，从而有效推进基层治理环境的优化和行动的规范，等等。正如前文所阐述的那样，如果说基层治理智能化、精细化是一种全息智能精细综合化的新型 会治理模式，那么，党建引领就是这种模式的定向仪、推进器和总抓手。

党建引领下基层治理智能化、精细化：理念更新与路径转换

　　通过分析基层 会治理面临的客观形势和现实问题，以及准确把握党建引领之于基层治理智能化、精细化主要功能的基础上，我们认识到，在数字化、智能化时代，基层 会治理要走向智能化、精细化，需要在新时代党建引领下，在充分运用和发挥现代智能科技的基础上，坚持价值性、法治性、系统性、渐进性原则，积极推进基层治理理念更新和路径转换。

　　一是坚持以人民为中心的价值性原则。党的十九大 告指出：要不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进 会公平正义，形成有效的 会治理、良好的 会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

　　可以说，推进基层治理走向智能化、精细化的根本目的和核心价值就是在于以人民为中心，服务和满足人民群众美好生活的需要。为此，所有基于治理的制度设计、技术运用、机制创新、环境优化、流程再造等，都要以人民的利益为出发点和落脚点。

　　当然，在提供更为智能、更为精细、更为高效服务的同时，我们也要警惕智能化、信息化带来的“技术异化”而导致“治理异化”，即反而限制、束缚，甚至损害人们自身的自由和幸福。

　　二是坚持严格规范公正文明的法治性原则。“促进 会公平正义、维护 会和谐稳定，是行政执法工作最重要的价值追求所在。” 会治理离不开法治保障。基层治理智能化、精细化既需要法治手段做保障，也需要法治化水平来衡量。

　　当前， 会转型的特殊背景下，基层 会影响和谐稳定、增加治理难度的因素大量存在，各种利益纠纷矛盾多发、多样、多变。而人民群众法律、权利意识日益增强，这就要求基层治理包括执法主体在内的各类参与主体，必须坚持严格规范公正文明的法治性原则，为智能化、精细化治理提供有力支撑和法治保障。

　　三是坚持结构要素目标体系的系统性原则。系统性原则也可称为整体性原则。这里强调的是在推进基层治理智能化、精细化的过程中，要坚持将各参与主体、资源、设施等要素及其目标任务、运行机制等形成结构化、协同化的系统性有机整体。

　　一方面，基层 会本身就是一个复杂多元的 会系统；另一方面，智能化、精细化治理是一个复杂的系统工程，涉及的条条块块非常多，需要我们坚持用系统方法和复杂性科学观点进行筹划，以提升基层治理的协同性和系统性。

　　四是坚持智能科技应用支撑的融合性原则。推进基层治理智能化、精细化的一大关键在于智能科技的应用及支撑，而其中又以信息融合为核心，这关系到智能化与精细化治理的实现程度及其效应问题。信息融合原为数据融合，已成为现代信息处理的一种通用工具和思维模式，包括传感探测、计算互联、组合集成、转化应用等环节。

　　随着人工智能迅速发展，信息融合技术正朝着智能化、集成化的趋势发展，应用领域已经非常广泛。没有信息科技的应用支撑，基层治理无法走向智能化、精细化。为此，要大力融合运用智能科技提升基层治理智能化、精细化水平。

　　五是坚持因地因时因势制宜的渐进性原则。推进基层治理智能化、精细化是一个逐步优化、持续创新的渐进过程，不可能一蹴而就。为此，需要坚持因地、因时、因势制宜的原则。根据不同区域、不同时期、不同条件的客观差异和现状问题，立足现存基础、资金、技术、人才以及机制体制等实际情况，具体问题具体分析，充分尊重智能科技规律，避免将智能化治理“泛化”“虚热”等治理乱像，而逐步有效地推进基层治理智能化、精细化。

　　在坚持和把握以上原则的基础上，当前需要更多关注在党建引领下，如何推进智能化、精细化治理理念更新和路径转换。或许下面几个方面为我们提供了努力方向和具体路径。

　　第一，在基层治理思想理念上，充分发挥党建引领的思想先导力，推动治理思想理念由“传统粗放管理”向“现代精细治理”转换。

　　思想是行动的先导，理念是前进的指南。没有正确的思想理念就没正确的行动方向。党的十八大以来，习近平总书记关于 会治理的新思想新理念，推动着 会治理理念由“传统粗放管理”向“现代精细治理”转变，深刻地阐明了中国特色 会主义 会治理的本质特征和内在逻辑。如习近平总书记特别指示强调要“把‘枫桥经验’坚持好、发展好”。而“枫桥经验”的本质特征就是以党建为引领、以人民为中心，推进自治、法治、德治相融合，展现了“现代治理”多元互动参与的宏观内在逻辑。

　　第二，在基层治理体系格局上，充分发挥党建引领的组织整合力，推进治理体系格局由“松散碎片化”向“聚合整体性”转换。

　　党建引领下，党组织组织力的有效发挥是提高 会治理水平的关键之举，而其中组织整合力又是最大优势。当前需要充分发挥党组织的资源整合、关系理顺、组织优化、统筹协调等总揽全局、协调各方的作用，扭转很多地方基层治理各要素主体之间的“松散碎片”“单打独斗”“各行其是”的状态。

　　破解多头执法、有责无权的“条散块虚”问题，推进基层治理体系格局向“聚合整体性”“多元互动性”转换，推动基层治理街道 区、驻地单位、企业机构、志愿组织等要素主体系统性整体性建设，为智能化、精细化治理奠定结构性、系统化的组织体系，构建基层治理共建共治共享的现代化工作新格局。

　　事实上，近期北京基层治理的“街乡吹哨、部门 到”改革实践，以及上海近年提出和推进的构建各级党组织上下贯通、 区、单位、行业党建横向连接、多方联动的区域化党建，就是在治理体系上充分发挥了党建引领的组织整合力，变“碎片化”为“有机体”，变“松散型”为“紧密型”，变“单独用力”为“条块合力”，打通基层党建和基层治理整合发展的瓶颈，展现了治理体系的精细化、精准性要求，揭示了党领导基层治理的本质特征和基本规律。

　　当然，北京、上海等地的改革实践，一方面需要在推进中进一步发挥党组织的组织整合力；另一方面，还需要在智能化和精细化方面努力，尤其是加强“党建+”与“智能+”双向互嵌、有机整合，推进智能化治理水平提升。

　　第三，在基层治理体制机制上，充分发挥党建引领的制度创新力，推进治理体制机制由“僵化陈旧迟滞”向“灵活新颖通畅”转换。

　　基层治理体制机制与体系格局既有关联，又有区别，二者类似于人体“骨骼构架”与“经脉血管”的关系。体系格局是宏观中观层面的建构，而体制机制更侧重于精细微观层面的设计及其具体运行。

　　在前文论述的基层治理体系格局转换的基础上，接续要做的就是推进基层治理体制机制的智能化、精细化设计和运行，就是要将全身纵横交织、错综复杂而不通畅、被阻滞的“经脉血管”予以打通，并链接到神经最末端，也就是将党的工作触角以及智能化触角延伸到基层 会的每一个角落，也即基层治理的“最后一公里”“最终一百米”“最小一角落”“最后一问题”等，从而推进治理体制机制由“僵化陈旧迟滞”向“灵活新颖通畅”优化转换。

　　具体地看，要疏通打通基层治理梗阻僵化陈旧的机制体制，就必须在党组织的领导下，大刀阔斧做好各方面的“加减法”。如在“减法”方面，要将基层街道乡镇尚存的招商引资、自办或挂名企业、工商税收等经济性职能和创收指标剔除，回归“公共事务、服务群众”的职能；同时还要切实减少基层各种责任指标和考核检查。

　　在“加法”方面，要下放人事、财务、审批等相关职权，破解基层“责任无限、权力有限”的难题，确保基层有权力、有经费、有资源、有能力；同时要提高街道 区或村委会党员干部及工作人员的待遇，尤其党支部书记或村主任可以落实“事业编制待遇”等。

　　如此，最终才能促使街道 区集中精力抓党建、抓服务、抓安全、抓协同，为推进基层治理智能化、精细化奠定机制体制基础，使精细化融入到基层治理的各个领域和运行环节，真正实现“无缝隙化”治理。

　　第四，在基层治理 会环境上，充分发挥党建引领的党风示范力，推进治理环境由“复杂污浊”向“风清气正”转换。

　　良好的基层 会环境是基层治理智能化、精细化的软件基础。当前基层治理所面临的 会环境一定程度表现为两大特征，一是复杂多样多变；二是有所污浊不净。所谓“复杂多样多变”是基于基层区域场所经济 会活动、人员集聚流动等日益频繁加剧、日益错综复杂，为基层治理不断增添变量和难度。

　　“有所污浊不净”主要指部分基层公职人员出现的“微腐败”以及党风政风不正等影响基层 会风气等人文环境问题，从而给基层治理智能化、精细化带来困难和阻力。

　　为此，需要充分发挥党风示范力，引领和示范基层 会环境走向“风清气正”。俗话说“村看村，户看户，群众看干部”。党风正、政风清，则民风淳。复杂多变的客观 会环境可能一时无法改变，但污浊不净的主观人文环境肯定可以通过党风示范引领予以改善。

　　试想，如果一个地方的基层 会没有一个良好的、风清气正的环境，那无论多么智能、多么精细的治理制度、机制、技术、设施、流程，等等，都将难以真正发挥作用，难以体现成效。这就要求基层党组织要加强党风建设，以党风带政风、促民风，才能为基层治理环境带来良性循环。

　　第五，在基层治理行动规范上，充分发挥党建引领的自我革命力，推进治理行动由“人治无序性”向“文明法治性”转变。

　　法治化是基层治理的应有之义。基层治理智能化、精细化也必然包括对行动逻辑的文明法治性要求。当前我国一些地方基层治理行动逻辑尚处于一定程度的“人治无序性”，极大地影响基层治理智能化、精细化水平的提升和效果的呈现。

　　为此，要充分发挥基层党建的自我革命力，推动基层治理行动向文明法治转型。“勇于自我革命，是我们党最鲜明的品格，也是我们党最大的优势”。一方面，要增强参与基层治理的党员干部的法治意识、规范意识、程序意识和纪律意识，正确认识和处理权力、责任及服务之间的关系，严格要求自我，严格约束自我，规范治理行为，避免专断蛮干、无视程序、随心所欲，以及命令式、运动式、突击式一窝蜂的治理整顿行动。

　　另一方面，要通过建立精细化、链条式的“清单”制度，即把基层治理的相关权力、职能、事务及问题，用拉清单的方式进行明确，通过清晰的“职责与权力清单”“事务与问题清单”，形成基层治理精细化、精准化的清单制度。而其中的“事务与问题清单”是动态变化的，根据不同时空、情形有增有减。

　　由此，就赋予了这些清单的规范性和法制性意义。而在具体运行中，也就无形中将基层治理参与主体的行为纳入了法治化轨道。当然，这里所谓的“文明法治性”治理，更多的是强调一种法治、规范、程序意识。因为，我国基层 会治理领域，大量问题尚属于“法治剩余性”事务，不完全属于法律干预的范畴，而需要耐心细致的说理性、服务性的方式去解决，如此才能促进基层治理智能化、精细化机制体制的有效运行。

　　第六，在基层治理技术运用上，充分发挥党建引领的资源配置力，推进治理技术由“低水平运用”向“智能深度融合”转换。

　　科学技术的运用是基层治理走向智能化、精细化的核心要素，尤其智能化治理必须是信息科技的高度精细化融合运用。应该看到，当前除了北京、上海、广州、深圳等超大或大型城市以外，广大的中小城市、乡村集镇地区的基层 会治理信息化智能化程度和水平还不高，技术运用的空间和需求还非常大。而互联 、大数据、人工智能等技术的迅猛发展为 会治理的智能化提供了技术支撑。

　　当前我国基层 会治理，需要以智能化助推 会化、以智能化倒逼法治化、以智能化促进专业化、以智能化实现精细化。为此，需要充分发挥党建引领的资源配置力，为基层治理整合配置各种信息化、科技化资源，大力创新“党建+智联 +N”的智能化、精细化治理模式，推进治理技术由“低水平运用”向“智能深度融合”转换。

　　首先，着力强化信息科技意识。基层治理各参与主体要自觉树立科技支撑、信息共享理念，加强信息化培训，切实掌握数据深度研判、关联分析、抓取比对等基本能力，以基层 会事务和问题为靶向，利用科技智能手段实施精准预警、精准识别、精准处置。同时要针对基层信息技术人员匮乏的现实状况，打造“党建+智联 +N”专业化管理和开发应用人才队伍，不断提升信息数据融合应用能力，促使参与各方形成技术合力，实现 络治理、智能治理及精细治理协同发力。

　　其次，着力整合信息数据资源。打破信息壁垒，打开数据关口，加快信息格式差异弥合，开放政府数据共享。一方面，要明确基层政府数据信息采集、开放的统一标准和范围，加快基础性和公共性数据信息跨部门、跨区域开放共享和交换，尤其涉及医疗卫生、 保就业、教育住房，以及公共交通、 会信用等行业领域的数据信息，可以优先向 会开放。

　　再次，要促进政府、市场、 会等治理参与主体之间的数据信息横向融合，形成基层治理全息型大数据平台、大数据中心，形成智能化快速响应机制，形成精细精准、通畅无阻的闭环数据流、信息流。

　　最后，着力建设信息数据基础设施。信息数据的交换共享、互联互通，需要以发达的信息基础设施为载体和保障。为此，要加大基层信息化建设投入，提高基层治理各主体信息化装备水平，尤其要加快推进基层 会区域物联 、智能传感 建设，提升治理区域 格智能化覆盖率，促使基层治理智能化，有效促进治理精细化。

　　总之，党建引领下的基层治理智能化、精细化是一个复杂的系统工程，不是一朝一夕、一蹴而就的事情，需要在廓清理论概念范畴的前提下，充分发挥基层党建的功能力量，正视和分析存在的问题，大力运用现代高新科技，推进基层传统管理向基层现代治理体系化转型，加快“基层党建+智联 +N”精细化治理模式生成，构建中国特色 会主义基层 会治理新格局。