数字政府建设需完善法律保障体系

文│中国 会科学院大学 范夏欣 中国 会科学院法学研究所 支振锋

目前，我国政府的数字化转型加快，数字政府各类业务日益广泛，数字政府正在深度影响与改变人们的生活。2022 年 6 月 6 日，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），引发政府数字化治理相关议题的研究热潮。但是，伴随数字技术在政府 会管理中的普遍适用，数字技术的安全问题与使用风险愈发凸显。数字技术与法律规范价值的冲突、数字化转型下法律关系与传统法律规章制度的矛盾，体现了政府在实现数字化中对法律核心结构的挑战和运用风险。法治如何保障数字政府建设，法治政府建设与数字政府建设如何协同，成为关键问题。

一、数字政府建设的政策现状

党的十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，强调建立健全运用互联 、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设。在数字时代，推进政府数字化转型成为政府改革的必然趋势。我国政府的数字化转型从地方开始先行先试，积累了宝贵的信息化建设经验。近年来，国家和地方层面，都日益重视数字政府建设的整体规划，并对 络安全和数据安全保障提出更高要求。2017 年起，广东、浙江和贵州率先出台数字政府建设发展规划，提出关于构建数字政府的行政性作业，目前全国绝大部分省（自治区、直辖市）政府都陆续下发了数字政府建设的政策文件。

国家层面对数字政府建设明确提出了具体要求，体现为“一规划、一纲要、一指南”。2021年 3 月 11 日，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和 会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》第十七章专章提出，要提高数字政府建设水平；2021 年 8 月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》提出要“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”；2022 年 6 月 6日国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，就充分释放数字化发展红利作出全面部署，要求协调发展与依法管理，创新与安全保障并重，提高政府数字化履职能力等，如图所示。

图 数字政府建设政策文件汇总

国家和省区市层面关于数字政府建设的规划部署，为全国和各地开展数字政府建设提供了更完善的顶层框架设计，但也需要从法律法规和具体政策层面予以细化。《指导意见》强调了要完善与数字政府建设相适应的法律法规框架体系，推动修订现行法律法规中与数字政府不相适应的条款，以及技术应用要严格依据法律法规，防范技术歧视与技术风险，保障个人隐私，维护市场主体和人民群众利益等，但立法规划的明确方向和具体的法律规范要求还有待完善。现行政策文件就数字政府建设如何与法治协同、数字政府发展的法律价值目标、数字政府的规范调控体系等问题并未涉及。由此可见，我国对数字政府的建设集中在数字政府的内部建设，是政府公共部门自身的转型升级，而公共部门与公民、企业之间的法律关系，仍有待进一步发展。一定程度上，我国数字政府建设客观存在着发展先于安全、技术先于法律的特点。

但是，政府数字建设的本质是政府以数字技术作为辅助手段，高效行使政府职能。政府将数字技术运用于与人民生活密切相关的领域，包括宏观调控、疫情防控、财政预算、治安管理等，这些领域一旦出现技术风险与非法使用情况，后果不堪设想。因此，数字政府建设不仅应当关注政府自身的内部建设，还应当关注数字政府外部的法治建设，通过制定法律梳理政府与公民、企业的外部关系，规范政府公权力的行使，解决权力行使与技术运用中的风险与挑战，提高人民群众对政府数字化转型的信任，维护 会大局稳定，保障人民基本权益，促进政府数字化转型。

二、从法治层面看数字政府建设中的风险挑战

数字政府是政府部门通过物联 、云计算、大数据分析、算法与人工智能、区块链等数字技术的使用，提升政府公共服务水平，提升政府部门间的协同能力，提升政府 会治理能力。新一代数字技术改变了传统业务边界，也使得传统法律关系下的 会治理难题和治理风险呈现出新的变化。在数字时代，过去政府治理中的低效、繁复、耗费人力等问题可以通过数字技术手段来解决，但从法治层面看，在数字政府建设中，仍面临着政府的数字化进程与法治协同程度有待提高，数字技术自身存在风险以及数字技术被越权使用造成 会风险等挑战。

（一）法治建设需跟上政府数字化进程的脚步

政府的数字化建设与其法治化的进程目前尚不统一。数字政府是通过数字技术手段，以数据分析和处理结果辅助行使政府职能，从而提高自身管理效率，更好地服务人民群众；法治则是以明确的规则表述作为政府行为的指引。二者存在技术与规范、工具与价值的不协同。在数字政府构建中，技术逻辑如果导致公共服务出现偏差，如何归责，可能会给法治带来现实而具体的难题。例如，拍摄违规驾驶车辆，数字技术采取自动化决策与裁量，可能导致归责不明；而法律规范则遵循特定的程序和归责体系，且难以用已有的程序规范当前的数字化自动化决策。

（二）技术自身所导致的法律风险

同时，政务数据也可能被企业或商业公司非法利用，影响数据安全。例如，媒体屡屡 道的数据泄漏和滥用事件，不良商家企业利用公民个人数据进行个人数据画像，用于投放广告、商业促销等，不法分子甚至借此进行电信 络诈骗，严重损害公民权益，影响国家数据安全。数据泄露已经成为数字政府建设中的重要风险。同时，在技术的使用上，数字政府主要依托大数据分析和预测技术，但大数据预测结果受到算法模型、样本分布等因素的影响，得出的结果与法律上的因果关系可能并不一致。这意味着行政机关的自动化决策与裁量结果可能出错，产生潜在的 会风险。

（三）数字技术被越权使用造成的 会风险

三、数字政府建设应加强法律保障

（一）保证技术正当程序。第一，构建技术与规范的双重意义标准，保障人工智能的可控性、可信性、可解释性和透明度，确保所有的算法系统都被进行合规测试和解释后方可使用。第二，确认算法在应用于某一行政决策系统之前，概述该领域现有行政程序要求，说明案件类型，研究数字技术与法律规范的协同。第三，评估该算法系统对法律和行政法治原则的潜在影响，确保尊重行政法治原则。

（三）促进制度规范变革。第一，改革既有规制逻辑。保障政府治理的安全底线，从原则精神、组织机构、管理机制等多方面构建隐私与数据安全规范。第二，改革既有法律规范。对于数字政府对公共行政流程、行政管辖、执法方式、行政程序的举证责任的改变，需要完善相应规则。第三，改革既有司法解释制度。对于定性、量罚、考量因素等，要留有补充、完善、校正的端口，不应该禁锢裁量，削足适履，让裁量拘束于软件。

综合以上，应当对数字政府构建中的风险进行规范管理，对数字政府改革作出法律确认，为公共行政应用数字技术设立条件界限。从事前、事中、事后全流程构建预防体系，从行政主体、行政行为、行政法律关系多层面构建法律规范体系，促进政府数字化与法治化的协同发展。