国内外经验对广西特色小镇脱贫攻坚的启示

摘 要：贫困是中国亟待解决的难题, 而特色小镇建设使脱贫有了更好的条件和更多的选择。目前, 中国正如火如荼建设第二批特色小镇, 其他层面代表性的特色小镇在加紧建设中, 对脱贫攻坚具有重要的推动作用。与广西小城镇建设相比, 发达国家一些特色小城镇对中国特色小镇建设具有很好的参考价值, 而国内的浙江等省特色小镇的建设也很有特色, 因而深入分析和借鉴国内外特色小镇脱贫攻坚问题具有重要的理论和现实意义。

特色小镇建设使脱贫有了更好的条件和更多的选择。2016年, 住房和城乡建设部公布了第一批127个全国特色小镇名单, 2017年公布了第二批全国特色小镇名单, 其他层面代表性的特色小镇也在加紧建设中, 对脱贫攻坚具有重要的推动作用。同时, 2017年2月国家发展和改革委员会、国家开发银行联合颁布《关于开发性金融支持特色小 (城) 镇建设促进脱贫攻坚的意见》 (发改规划[2017]102 ) , 将发挥资本市场在脱贫攻坚中积极作用。与广西特色小城镇相比, 发达国家的一些特色小城镇发展不仅具有优越的人居环境, 深厚的历史文化遗迹和特色鲜明的城市风貌, 且很多还是著名大学、世界著名企业的总部所在地, 集中很多大城市也无法比拟的资源优势, 因而深入分析和借鉴国外特色小镇脱贫攻坚问题具有重要的理论和现实意义。

1 文献综述

贫困是始终伴随人类 会发展的重大问题, 而少数民族地区是深度贫困的集中地带, 国外研究主要体现如下方面:一是贫困和反贫困问题。英国行为学家朗特里 (S-Rowntree, 1901) 率先从收入角度提出贫困定义, 较为系统地论述了贫困的是美国罗格纳·纳克斯 (R-Nurkse, 1953) 的“贫困恶性循环”理论。阿梯 (Awty) 2001年提出“资源诅咒”概念, Bourguignon等 (2014) 认为一是收入分配的不公平是关键因素。二是城镇化动力及经济绩效。“城镇化”概念最早出现于《城镇化的基本理论》 (A.Sedra, 1867) , 发展经济学对流动人口进行了充分研究。区位理论学者认为经济行为的空间区位及经济活动的组合导致城镇的出现和成长, 新经济地理学者以新贸易理论为基础对城镇化进行了研究。三是城镇化与贫困减缓。Cali等 (2015) 通过大量研究认为, 城镇化主要通过位置效应和经济联系效应对脱贫产生影响。总之, 上述理论从不同角度对扶贫与城镇化进行了较好的解释, 但仍存在一些不足:所处时代背景和着眼点不同, 民族地区的广西与这些理论特定前提并不一致;脱贫攻坚目标导向下城镇化模式的总结较少, 制度因素研究不够深入;欧美国家市场是推动城镇化化主导力量, 而中国城镇化有着强大政府力量, 表现大规模、快速化整体推进特征。当前广西城镇化背景远比发达国家当时所面临问题更加复杂, 已有研究不能直接套用, 尽管如此, 这些理论为市场经济和经济理论现代化拓宽思路, 对本课题仍具有重要的参考价值。

新型城镇化、减贫脱贫关系到“中国梦”和全面小康 会大局, 国家历来重视少数民族和民族地区的贫困问题, 国内学者研究大体包括如下方面:一是贫困内涵及扶贫模式。新中国成立以来, 对贫困成因和反贫困研究持续升温, 把贫困分为绝对贫困和相对贫困类型[1], 将扶贫模式分为“输血式”和“造血式”两种[2], 并从政策影响、自然环境、病残教育、自身观念、生育政策、收入增长等分析贫穷原因[3,4]。也有学者从制度变迁角度对扶贫机制进行研究。二是城镇化规模与模式。早期认为城镇效益与规模存在客观关系, 后来逐渐关注小城镇缺点, 主张大中小城镇协调发展。近年来, 逐渐摆脱了以城市规模论述城市的局限, 对城镇化广泛关注和典型案例总结, 提出了“离乡不离土”“离土不离乡”及“自上而下”“自下而上”“外力推动”等多种城镇化模式[5,6]。三是城镇化与脱贫攻坚。城镇化空间特征差异明显, 对城市贫困问题进行了研究, 也有学者对民族地区、山区、石漠化地区等不同类型贫困地区城镇化及其扶贫开发进行了论述, 探讨城镇化对贫困的贡献度[7]、城镇化与经济增长[8]、城镇化与城乡收入差距[9]、城镇化模式的减贫效果及城镇化可能引发新增贫困[10]等。系统论思想、人地关系理论、城乡转型理论、多维贫困理论等成果, 为研究新型城镇化与脱贫攻坚两大系统有效对接奠定了基础。四是民族区域相关研究。民族地区存在着特殊的人文地理环境特点, 特色小镇建设民族地区实现现代化和新型城镇化的必经之路[11]。也有学者以民族为单位, 对西部地区51个少数民族的城镇化水平进行细致评价。民族地区要素禀赋千差万别, 会结构错综复杂, 导致不同区域脱贫所面临的问题也不尽相同。李忠斌和郑甘甜 (2017) 从体制机制视角分析了民族地区发展的困境[12]。

综上所述, 以上研究存在如下问题:精准扶贫与特色小镇综合系统论述不够, 特色小镇助脱贫攻坚的动力机制和传导规律、实现路径及动态调控和保障体系等尚缺乏深入研究;以全国性、大尺度的宏观性问题为主, 通过实际调研、分析、模拟和不同案例的比较, 形成切合实际的成果极少见;多数学者以动力机制来解释空间模式特征, 或过于宏观或过于微观, 缺乏对多元城镇化模式综合和系统梳理。

2 国内外特色小镇建设经验

2.1 英国:政府与市场并重, 产业体系特征明显

从18世纪中后期到19世纪中期的近100年, 英国成为世界上第一个高度城市化国家。自18世纪60年代英国工业革命后, 农业技术革命促进英国农业生产力的发展, 大批富余劳动力并向城市转移。建立“花园城市”等科学理念, 以公共政策干预引导城镇化方向《城市规划法》, 实行维护 会公平正义的城市 (镇) 会保障体系, 并成功地治理了“城市病”。重视小城镇综合规划和建设, 政府鼓励人们迁入这类新城, 经验典型代表是艾坪小镇, 主要措施包括:充分尊重自然, 顺应自然, 1909年颁布《住宅、城镇规划条例》;以乡村为依托, 发展以农业为加工对象的乡村工业, 实现了农民的就地转化;注重历史文化保护和特色城市打造, 1953年颁布了《历史建筑和古老纪念物保护法》等法律。

2.2 美国:市场主导自由放任, 重视基础设施建设

美国小城镇建设需要编制详规, 政府高度重视基础设施建设, 资金由联邦政府、地方政府和开发商共同承担, 城镇之间道路由联邦政府负责投资建设, 供水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等由州和镇政府共同筹资, 而 区内的交通、水电、通信等生活配套设施由开发商负责, 给小城镇提供了可持续的 会经济环境。美国格林威治镇位于康涅狄格州西南部, 毗邻纽约金融市场, 被喻为“对冲基金大本营”。良好自然生态构成“明信片风景”, 对大鳄们具有磁石般的吸引力。具有无可比拟区位优越性, 距纽约的超大金融中心近, 具备完善的基础设施和严格的安保系统等。

2.3 中国浙江:建设如火如荼, 综合功能逐步提升

从国家提出建设特色小镇以来, 特色小镇建设成为一个备受关注的高频词, 是新型城镇化和乡村振兴战略的重要内容。其中浙江特色小镇培育渊源于块状经济和区域特色产业, 位于杭州市的基金小镇、梦想小镇、云栖小镇已经初具规模与气候。杭州玉皇山南基金小镇由2008年玉皇山南国际创意金融产业园演化而来, 制定并实施了较为科学的扶持机制, 基金小镇的扶持政策涵盖了企业所得税、营业税、落户奖励、购房补贴等。构建基金良性发展生态圈, 打造高级金融人才生活圈, 为机构入驻提供硬件环境、政策配套、服务配套。余杭“梦想小镇”, 采用“互联 创业小镇”和“天使小镇”双镇融合发展, 其中互联 创业小镇重点鼓励和支持“泛大学生”群体创办电子商务、软件设计、大数据、云计算、动漫设计等互联 领域企业。另云栖小镇, 政府主导、名企引领, 构建云产业生态链。

3 广西特色小镇建设现状

特色小镇是新型城镇化的产物, 依托特色小镇发展小镇经济与脱贫攻坚相结合在扶贫开发过程中具有显著优势。广西集中连片特困地区面积大, 贫困程度深;石漠化地区贫困突出, 有贫困农户86.05万户、321.83万人, 分别占全自治区的49.92%和50.76%;基本公共服务落后, 土地资源匮乏。同时丧失劳动能力和无劳动能力人数较多, 贫困农户“自我造血”功能的缺乏造成脱贫难度加大。贫困户致贫原因呈现多样性, 大体上分为缺资金、因学、因病、缺技术、缺劳力、自然条件差、因灾返贫等原因, 还有很多农村家庭贫困是复合性贫困。

当前广西特色小镇脱贫攻坚存在的主要问题包括:一是无特色产业支撑。没有深层次的、突出的、差异化的小镇特色产业内涵, 没有特色产业的支撑, 贫困户无法长效脱贫。二是文化传承欠缺。要体现历史文化特色、民族传统特色, 实际建设当中鲜有结合自己当地城市文化的塑造。三是农村基层政权的错位与失衡, 农村基层政权有力治理也关乎着脱贫攻坚的实现。金融是现代经济的核心, 贫困地区特色小镇建设, 需要加大融资支持特色小镇建设需要加快补齐基础设施、公共服务和生态环境短板。户籍管理制度改革效果尚不明显, 吸引农村居民就地就近转移的效果并不明显。农民为继续享有土地收益及其集体组织福利待遇, 进城落户意愿不强烈。小城市和城镇基础设施滞后, 住房、就业、文化、教育、卫生等公共服务质量水平不高。城镇用地集约节约水平有所下降。

4 国内外经验对广西特色小镇建设的启示

发达国家小城镇建设是与工业化、城镇化相伴而随, 并形成众多独具特色小镇。中国与发达国家特色小镇也有诸多共同之处, 如特色小镇是现代化的重要标志、对经济发展有巨大的促进作用等。特色小镇应因地制宜, 政府合理的引导与市场化相结合, 创新型特色小镇模式, 建立规范、透明的城市建设投融资机制, 重塑政企关系。城镇化的发展要与农业的发展相协调, 缩小城乡收入之间的差距是城镇化发展道路上的一个重要特点。

通过对国内外特色小镇特征、发展路径等分析, 并结合广西特色小镇建设情况, 得出如下启示:一是加强特色小镇扶贫组织领导。对贫困群众是否怀有深厚的感情、对扶贫开发工作有无正确认识, 直接关系到扶贫工作成效。把贫困群众的切身利益放在重要位置, 始终把贫困群众的温饱安危放在心上, 不断强化扶贫开发的组织、加大资金投入。二是坚持政府主导的方针。扶贫开发是一项艰难的系统工程, 因此必须组织多方面的力量形成合力进行扶贫开发。三是开展基础设施建设大会战解决连片特困区域突出问题。为从根本上改变特困区域贫穷落后的面貌, 扶贫开发从改善贫困地区的基础设施入手, 改善贫困人口基本生产生活条件。四是产业化扶贫是贫困人口脱贫的主要途径。以产业扶贫的项目为重点, 优化产业结构, 提高效益, 大力抓好覆盖贫困农户的产业开发, 积极培育发展特色增收产业和高效农业。五是开发式扶贫中注重贫困群众的参与。彻底摆脱贫困归根结底要靠贫困群众自己的努力, 将外部的援助转化为扶贫开发的强大内在动力。