安防PPP模式对智慧城市建设的影响和作用

安防PPP模式对智慧城市建设的影响和作用

佳都新太科技股份有限公司

徐建明

• 安防PPP模式在智慧城市建设中的发展现状

智慧城市建设在四个方面的因素相互影响下，逐步呈现出PPP建设模式占主导地位。这样的建设模式变化从2015年安防PPP模式元年发展至今已经足足有3个年头了。这让安防项目本身和安防企业、实施主体都逐步知识升级。四个方面的因素有政策因素、建设刚性需求与项目建设模式匹配因素、安防技术发展因素、安防企业发展因素。这四个因素犹如万花筒棱镜一般折射出安防PPP模式再智慧城市建设重的发展现状。

政策方面，国家宏观政策通过中央部委连续出台了PPP相关法律法规、规范指引、操作指南等里程碑式的文件，并由财政部建设了政府与 会资本合作中心这样的权威机构，建立了权威发布的PPP项目库、PPP机构库、PPP专家库以及PPP综合信息服务平台系统。通过这“三库一平台”奠定了PPP模式建设依据。通过国家发改委、财政部、住建部、工信部等部委设立的PPP工作协调沟通机制，联合中国人民银行、银监会、保监会等联合出台了对PPP项目的项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五大阶段的规范流程。通过财政部2017年82 文、92 文、97 文等明确了PPP项目的投融资、政府付费购买服务、可用性缺口补贴、咨询机构与项目入库合规性等风险防范的重点问题和对应的具体措施。

建设刚性需求与项目建设模式匹配因素方面，在科学发展观和十八大以后的国家科学统筹决策支持的领导下，对智慧城市类项目特别是涉及到公共安全、民生服务方面的安防类项目要求必须实行顶层设计与总体规划能力，并从法律上对咨询机构实行终身负责制。这样诸如平安城市、天 工程、雪亮工程等安防类项目在设计上告别了以往的缺乏统一规划建设、一任领导一任工程的窘迫，统一部署、分步实施成为了主色调，专业的态度和专业的咨询设计下的产物呈现出项目建设的诸多刚性需求，以安防工程项目为例，构建 会安全立体化治安防控体系按照省市区县的设计规范和建设标准来对照实地踏勘，发现各地凸出的安全防控点、线、面都有区别，城市与农村建设内容有区别，各地的 会安全感知 络的覆盖链路有区别，各地警情民意需要亟需解决的问题有区别，造成了建设刚需呈现出的盲区、缺位、空白，技战法没有工具支撑、案事件数据线索没有后端大数据平台系统来支持、发现了这些问题就要在建设内容中按照项目建设重难点和建设步骤进行完善，建设刚需清单一出来必然发现项目建设资金配套入不敷出，而PPP模式正是在这样的建设背景下逐步成为项目“花少钱、办大事、办好事、办成事”的建设模式。

安防技术发展因素方面，安防技术发展从标清前端点位覆盖发展到了高清智能前端设备与人工智能后端平台建设发展的阶段，以平安城市项目为例，平安城市建设一期解决了覆盖，解决了扩容增效、解决了链路到前端的高清需求。二期三期开始逐步增加了对后端智能分析安全立体化的要求，随着各地出台一类点二类点融合、视频专 建设、公共安全立体化建设要求、 会视频接入等红头文件的政策、法律法规等出台，智慧城市建设方发现，传统平安城市的链路需要融合化了、传统级联和端到端不行了，需要业务定义带宽需要的扁平化 络链路了，传统平安城市的存储需要海量、分布式存储了、大数据存储了，传统结构化的处理方式无法解决海量增长的数据运维需要。传统依赖高清摄像头NVR等方式的智能分析光有优势识别算法这一招鲜也不够了，需要深度学习，人工智能，动态人脸识别，物联 感知等多种新技术的参与，优势不再。而这些技术发展的变化导致技术依赖性的安防产品变得不再是一锤子买卖，需要在建设运维期间不断升级维护更新模块更新算法，这样对于业主来说传统的技术附着物的产品化采购项目变得逐步单一，无法适应这样的智慧城市建设技术要求，而对于政府相关部委来说，政府推行实施的“预决算制度下的政府购买服务”和“基于绩效考核的可用性缺口补贴”采购管理办法解决了这一问题，降低了产品淘汰技术更新带来的技术风险。对结果负责、为效果买单成为了各地安防项目实施机构的主旋律，正因为这样的发展，充分了释放了安防产品厂商的活力、不再瞻前顾后担心产品超前不再担心卖不出去、你有好技术好产品都可以通过PPP模式（10年至30年）至少10年的周期里进行升级消化、从而也降低了技术投资在以往投资回 周期短的风险，PPP模式下短则十年，长达三十年的项目周期足以平摊研发持续改进带来的投资风险。

安防企业发展因素，平安城市到智慧城市的演变不是一蹴而就的，在多个角度的增量演变过程中产生了老思路、新需求、新问题、新对象、新方式、新参与者、新建设者。这些新老结合、潮起潮落也在潜移默化的影响着安防企业。平安城市的建设从建设伊始，安防企业服务的对象就是政府的公安交通部门，工程的需求也已视频监控为主、以视频结构化、视频分析为业态、形式上虽然多样化，但也以安防传统设备装置为基础，由于建设的链路需要，安防企业和当地运营商之间也是一种合作关系，项目建设的招投标模式也是安防企业较为熟悉的公开招标集成性质的项目来开展。一切都是那么熟悉的味道，传统安防企业对于每一个平安城市项目无论参与程度如何都能够如数家珍的了解到整个项目的售前售中售后的每个细节。但这些看似不变的表象里面翻滚着技术变革、建设工程变革的暗涌。从国家大政方针政策、到安防行业的新技术新思维的引入，一切也都开始逐步发酵。平安城市的项目从立项至招标投标中标都按照集成项目来进行，而智慧城市由于建设周期很长、往往十年以上、建设资金庞大，往往数十亿元以上，政府付款方式复杂。产生了一个新的项目方式：PPP模式。PPP（Public-Private Partnership），即政府和 会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。传统安防企业就必须要懂得PPP方式下的工程项目新的招投标机制和付费方式，这往往会对安防企业的利润、市场、成本核算方式产生决定性影响，业界流行的一句话：不懂PPP的安防企业会被淘汰。可见一斑。安防企业除了干好安防还要具备融资实力和渠道、还要具备运营服务能力，通过智慧城市运营来产生效益获得使用者付费的收入。指望着传统的财政支付已经难以平复建设成本。安防项目建设成员角色就那么多，业主、供应商、厂商、监理、运营商。而智慧城市项目的建设成员角色由于其天然的复杂性，成员显著增加：运营商不再只提供链路，也成为了数据运营方，基础设施建设方，厂商除了传统安防厂商，还增加了大量的高科技公司，互联 企业，信息化企业，行业软件开发商。由于智慧城市往往是PPP项目的原因，新成员还增加了融资渠道的商业银行、城投公司、投资公司。智慧城市建设周期长，还增加了大量的咨询服务机构、研究院、设计院。智慧城市各子系统的业务多元化，还增加了人力资源外包服务供应商、工程机械桥梁隧道地下管 的建设方，而这些建设方往往是中字头央企，比如中铁某局、中建某司、中铁建等巨无霸企业。处理平衡好各方资源就成为了甲方政府和安防企业的难题。甲方政府在这样的轮番接触中成长斐然，成为了领域专家并形成了系统化的需求。而安防企业依赖传统平安城市的三板斧已经难以满足智慧城市项目中甲方提出的系统化需求。

• 安防PPP模式对智慧城市建设的影响与作用

安防PPP模式的智慧城市建设和传统建设方式有许多不同：传统建设模式是“水泥+鼠标”的建设模式，构建了大量的基础设施设备，存在后续年限持续运行维护成本居高不下，边际效益递减等弊端，后续年限中给地方本级财政带来较大的负担，而且物有所值难以显现。安防PPP建设模式是以“投融资+建设+运营+移交”四个主要建设步骤来进行的。适用于各类客户的实际项目对投融资不足，建设工期紧张，建设内容增效，运营收入反哺财政，运营自我造血，带动地方产业聚集，项目结束的相关资产移交政府或形成可持续发展的第三产业群等情况。结合智慧城市建设当地实际情况，考虑建设运营两手抓，更重视运营的建设模式。按照项目的地方财政负担情况，结合智慧城市建设中“向建设要能效，向运营要效益”的操作方式，通过PPP模式等合法依规的方式，开展智慧城市重视运营、弱化先期建设，“建设”由于其天然的成本属性，势必在建设整个生命周期给业主造成较大的持续投入增加、边际效益递减的影响。因此建议在工期短，内容多，信息化建设与运营脱节等问题的诸多情况下，建议让“好钢花在刀刃上”，充分考虑智慧城市建设中，信息化更新换代快速更迭的背景情况，物联 ，视频监控专 等感知 络构建的连续性，让持续运营的可行性智慧业务通过用好基础设施，生成运营权益，可以通过合法依规的智慧城市相关特许经营权的分配运营产生较好的建设与运营经济效益，并产生服务“ 会安全立体化、行业管理效率化、民生服务智慧化”的 会效益。运营效益可以参考安防企业在其他项目的经验，政府提供运营和建设范围的特许经营权以及相关合法依规的环评、物价局定价等手续。智慧城市建设方投入资金进行运营，在当地成立运营公司，也可以和政府合资成立运营服务机构，政府对智慧城市建设方运营内容及效果进行KPI考核，根据考核结果对智慧城市建设方进行可用性财政缺口补助，智慧城市建设方可以在合同中承诺每年进行运营收入的定额或比例的上缴财政，部分运营服务内容如“双创园区、众创空间”还可以承诺产业聚集、招商引资代理等多维度的考核指标，由智慧城市建设方来负责招商引资代理服务。由政府发展与改革委员会给智慧城市建设方提供智慧城市的运营服务项目的立项 告、涉及环境影响的，环保部门给智慧城市建设方提供环评 告、项目保障措施方面财政局给智慧城市建设方出具每年的可行性缺口补助的资金预算、人大常委会提供项目相关批复决议。国内各大安防企业在智慧城市运营方面积累了广泛成熟的运营方案，由此保障政府投资回 率最大化，解决传统智慧城市建设模式的“持续投入不见效，后期效益看不到”的财政负担持续增加问题，同时产生自我造血能力，反哺地方财政，实现精准扶贫脱帽、产业聚集转型、经济效益“稳增长、调结构”、“腾笼换鸟”的显性效益。开辟开发新市场、孕育扶持创新经济增长与盘活当地优势资源费效比最优化的闭环。

国务院和相关部委在推动PPP(政府和 会资本合作)方面也密集出台了多项相关政策文件，以引导PPP模式的项目实施;PPP模式有利于提升公共服务项目的效率和水平，兼顾 会效益和经济效益，促进实现公共利益最大化。PPP作为众多投资运营方式之一，也是解决智慧城市建设难题的有效途径。未来将有更多的创新智慧城市建设运行机制和投融资模式涌现出来，激发 会活力，推动企业与各地智慧城市建设，提高城市承载力，保障城市安全。城市创新，要同产业结构调整结合起来，找到城市内在要素、城市自然资源禀赋和城市产业的关系，推动四化融合发展。

智慧城市PPP项目建设具备较好的 会效益：项目关注民生需求，提升公共服务水平，打造公共平台，提高 会治理能力，创新体制机制，优化资源配置。让“数据多跑路、群众少跑腿”,最大限度方便人民群众。推动了政府服务能力，提高行政效率，将原有烟囱式的各委办局信息系统通过政府大数据和数据交换平台进行开放共享，形成了条块化、 格化的资源整合，丰富了政务生态微循环，强化了大数据支撑辅助决策能力。提升了各族群众的满意度。

智慧城市PPP项目建设具备较好的经济效益：按照PPP模式的规范化运营，PPP项目需成立项目公司，公司注册在PPP项目所在地当地，能够显著增加当地税收并解决了部分就业问题。通过PPP模式能够转嫁建设投资风险，降低政府投入，节约政府支出，使得投资收益费效比率显著提高，将原本难以通过本级财政资金解决的建设项目，通过PPP模式得以实施，加快城市跨越式发展。通过智慧城市大数据中心建设，加快了 络基础设施和基础架构的覆盖建设，扩容增效提升了达到率，通过各类智慧业务系统引领行业效率提升和产业升级，特别是旅游、医疗、教育等民生服务智慧化应用带动当地经济快速发展，利用互联 +，云计算，大数据，物联 技术构建当地特色的智慧城市。

智慧城市PPP项目建设具备较好的产业聚集效益：通过智慧城市建设中一大批依托PPP方式构建的重点工程和示范项目能够有效“融资、融智、融制”。形成面向公共安全立体化安全防控领域的“大安全”体系建设，聚集安防上下游产业及配套支撑环境，实现当地经济发展“腾笼换鸟”促进产业升级的新发展动力，有效实现产业产值规模化。

• 安防PPP模式在智慧城市建设应用中的疑难

• 安防PPP模式在智慧城市建设中的前景与趋势

安防PPP模式再智慧城市建设重的前景与趋势方面，我列举了如下几个方面来阐述：

一、投资主体从单一到广泛的转变，在此之前，传统的建筑企业是PPP的生力军，尤其是其中的央企或地方国企，但随着国家发改委一系列鼓励民营企业参与PPP项目的政策文件，将极大调动除传统建筑企业之外的国有企业、上市公司以及其他民营企业、外商投资企业投资PPP项目的积极性。PPP项目的投资主体，也将从传统建筑企业，扩展到其他所有的非建筑企业，包括房地产公司、设备供应商、园林公司、环保科技公司、农业科技公司、软硬件集成商，以及所有的金融机构。随着2018年实体产业经济逐步复苏，PPP项目仍将成为资本市场追逐的重点领域，成为所有相关企业的投资热点。这种转变，就意味着谁顺应潮流，快速转变思路，谁就能在未来的市场竞争中获得胜利。

二、从建设商到运营商的逐步转变。国家推行PPP模式的目的，不仅仅是投融资体制的改革，更是市场经济体制改革的必然要求，市场经济体制下，需要“小政府、大市场”的格局，需要将更多市场可以自行运营好的，交给市场来运营。但是此前，投资人看重项目工程的建设市场而忽视运营市场，往往仅仅看重工程施工的利润，而忽视项目本身运营效率所带来的收益。随着项目的运行，无论是政府方，还是投资人都将认识到，PPP项目的运营环节将成为今后的重点和核心，投资人也将由城市建设商转变为城市运营商，这也是市场经济体制改革的必然要求。但是运营收益完全是依靠 会资本方的经验对项目自身的运营所产生的，对于投资人也意味着较大的风险和压力，因此，运营团队的人才储备以及风险防控，就将成为投资人在市场上立于不败之地的重要法宝。

三、从传统的银行贷款到多元化的融资方式。PPP项目传统上，都是通过银行贷款解决资金难题，由于受制于资产负债率，限制了很多企业的投资能力，因此，市场上出现了很多新兴的融资途径和方式，从传统的银行贷款，到现在的保险资金银行理财资金、私募股权基金、信托资金、 保基金等。而近年来保监会制定的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》、银监会制定的《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》 （银监发〔2015〕43 ）以及证监会制定的《关于推进传统基础设施领域政府和 会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698 ）等一系列法规与金融支持文件的发布，也为PPP项目的融资创造了多元化的途径。

四、从国内的PPP到中国企业走出去的PPP。PPP在国内已经有了巨大的发展，积累了丰富的经验，PPP这一模式在国际 会达成了广泛的共识，越来越多的国家采用这一模式提供安防公共产品和服务。我国的“一带一路”宏图必然需要巨额的资本，需要与各国合作共同建设，采用PPP模式实现“一带一路”的战略也是一种必然趋势，这为我们的企业“走出去”提供条件。此外，像美国的基础设施更新、印度的基础设施建设都为我们的企业“走出去”创造了良好的外部环境，PPP模式在国内快速发展的同时，也必然会为我国企业在国外发展提供宝贵的经验。而作为安防企业世界第一的中国企业势必给安防PPP带来新的建设曙光。

五、从固定资产投资到证券化投资，随着国家发改委与证监会制定的《关于推进传统基础设施领域政府和 会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698 ）的颁布，以及私募股权基金对于PPP项目的热捧， 会资本投资的领域更为广泛，从传统上投资固定资产，到投资股权及投资私募股权基金、信托产品、证券化产品等。国家发改委也规划建立PPP项目投资的二级市场，从而加大资金投入的流动性，扩大 会资本的退出机制，从而增大PPP项目的投资吸引力，鼓励更多的 会资金投入PPP项目中。

六、从大规模推广期到矛盾纠纷迸发期，从国家2014年在全国范围内重点推广PPP项目至今，PPP项目在国内已经大规模推进，国家发改委已经联合农业部、林业部、住建部、证监会等部分在关键行业和重点领域鼓励发展PPP项目，但是由于相关立法的缺失，实践当中还存在较多不规范的情形，很多地方以及投资人过于追求项目落地的效率，而忽略了项目推进的自然规律，客观上也为诸多项目埋下了纠纷和矛盾的萌芽，在项目实施过程中，这些纠纷和矛盾的萌芽势必会爆发，成为项目顺利实施的绊脚石。因此，在PPP项目大规模推广的当下，政府方和 会资本方都需要保持理性，做好项目的前期论证、策划，规范的履行项目的招投标程序，完善项目的各类合同文件，尽量避免项目实施过程中各类纠纷和矛盾的发生。自从国家2015年提出PPP新政之后，经过2016年和2017年国家发改委在全国范围内的推广和示范，2018年必将成为诸多项目落地实施的一年，PPP模式也明显成为 会各界关注的热点，尤其在2018年“两会”期间，诸多的提案与PPP相关，自此之际，梳理展望PPP项目的发展趋势，规范引导PPP模式的实施，防范避免PPP项目实施过程中的纠纷争议，对于中国PPP市场的健康发展而言就显得至关重要。

• 结语

    安防PPP模式在十九大政策的指引下，智慧城市建设将随着各地建设国家中心城市、特色小镇、美丽乡村等具体措施的影响下，呈现出立足平安城市、天 工程、雪亮工程等项目为基础、继续扩容增效持续建设“ 会安全立体化、行业管理效率化、民生服务智慧化”。而作为安防PPP模式也将在智慧城市建设中迸发新的活力，带来城市建设的新旧动能转换，安防技术不受建设回 周期制约带来新技术的落地和发展，基于安防城市交通大脑、城市大数据分析应用的部署将会持续给安防企业带来新的发展动能，让单一建设向建设运营转变，运营逐步成为安防PPP模式的生力军，智慧城市的建设者们其建设成员角色由于其天然的复杂性，成员显著增加：运营商不再只提供链路，也成为了数据运营方，基础设施建设方，厂商除了传统安防厂商，还增加了大量的高科技公司，互联 企业，信息化企业，行业软件开发商。由于智慧城市往往是PPP项目的原因，新成员还增加了融资渠道的商业银行、城投公司、投资公司。智慧城市建设周期长，还增加了大量的咨询服务机构、研究院、设计院。智慧城市各子系统的业务多元化，还增加了人力资源外包服务供应商、工程机械桥梁隧道地下管 的建设方，而这些建设方往往是中字头央企，比如中铁某局、中建某司、中铁建等巨无霸企业。处理平衡好各方资源就成为了甲方政府和安防企业的难题。甲方政府在这样的轮番接触中成长斐然，成为了领域专家并形成了系统化的需求。安防PPP模式成为一味催化剂，让智慧城市建设展现出百家争鸣、百花齐放，而我们作为从业者只有乘风破浪，才能直挂云帆，勇立潮头。