会心理服务体系建设的应然与实然

内容提要：

会心理服务体系建设是我国创新 会治理的重要举措，旨在解决 会心态培育和心理建设问题。然而这一概念的“应然意涵”是否在全国各地的建设实践中得以贯彻，仍有待探讨。本研究收集了全国12个 会心理服务体系建设试点地区实际工作情况的 络文本资料，按照组织架构、工作模式等6个一级指标以及其下的23个二级指标，对资料进行编码以描述各地建设的“实然状况”。文本分析结果显示：

(1)各试点地区 会心理服务体系建设的内容定位“心理健康”倾向严重；

(2) 会心理服务整体上仅偏重“风险防控”工作；

(3) 会心理服务与 会治理关系错位。总之，全国各地 会心理服务体系建设的“实然状况”与“应然意涵”之间存在较大差距。

1 问题提出

1.1 从政府文件解读 会心理服务的内涵

在政府文件中“ 会心理服务”与“心理健康服务”曾多次同时出现，也曾被单独使用。仔细研读文件可以发现，在一些最重要的文件中， 会心理服务概念都有清晰的内涵，且大致定位于 会治理层面。例如，在2015年《中共中央关于制定国民经济和 会发展第十三个五年规划的建议》中，两个概念同时出现，但分属于不同标题：在“推进健康中国建设”的标题下提出“倡导健康生活方式，加强心理健康服务”；在“加强和创新 会治理”的标题下提出“健全 会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制”。这份文件清晰地区分使用了两个概念，各自性质和明确定位。中央政法委、中央综治办2016年印发的《关于充分发挥综治中心作用加强 会心理服务疏导和危机干预工作的若干意见》同样明确强调了 会心理服务作为 会治理手段的作用。2017年党的十九大 告没有再提心理健康服务，而专门强调“加强 会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的 会心态”，并将其纳入到“加强和创新 会治理”的范畴下。可见， 会心理服务体系建设是我国加强和创新 会治理的重要举措。

然而，在2016年国家卫计委等22个部门联合印发的《关于加强心理健康服务的指导意见》中两个概念“同框”并交叉使用，该文件虽十余次提到“ 会心理服务”，但主要讨论的是个体心理健康服务问题。2018年国家卫计委等10个部门颁布的《全国 会心理服务体系建设试点工作方案》，更是以“ 会心理服务”之名，却行“心理健康服务”之实。

1.2 学术界对 会心理服务体系建设的看法

在 会心理服务的内涵上，学术界目前形成了两种不同观点：一个是“心理健康服务观”，将 会心理服务看作原有个体心理健康服务概念的延续和扩展，只是在原来的概念基础上强调服务覆盖面的扩大及其对 会治理的贡献。另一个是“ 会治理观”，它明确指出 会心理服务不是个体心理健康服务，而是 会治理的内容和方式之一(辛自强，2018a)。在内容层面， 会心理服务应侧重解决 会心态和 会心理问题，如 会心态建设、 会心理疏导、 会预期管理等；而运用心理学策略和规律进行 会治理则主要体现了 会心理服务作为治理方式的功能(辛自强，2018b，2018c)。这是学术界从 会治理角度明确地阐明了“ 会心理服务”的本质。

1.3 本研究的观点和思路

基于对十九大 告精神的理解和认识和对学界两种观点的分析，提出并坚持“ 会治理观”(辛自强，2018a)，即 会心理服务是 会治理的内容和方式之一。面向个体的心理健康服务绝非 会心理服务体系的核心内容，它仅在防止个体心理健康问题引发 会问题这方面与 会心理服务体系有一些逻辑关联。

其次，在建设思路上，应该兼顾“问题”视角和“发展”视角，兼顾人的因素和制度因素。 会心理服务要解决那些已经出现的、影响和谐 会建设，甚至削弱了经济发展动力的负面 会心态问题(如“仇富”“信任缺失”等)、关键心理指标的恶化趋势(辛自强，2017)，平复 会群体事件，维护 会稳定(杨波，2017；赵刚，2018)，它更要从正面、发展的角度，培育健康、平和、包容、上进的 会心态，提升国民的幸福感、获得感等积极心理指标。要认识到人的问题，不仅是 会心态和 会心理问题，它包括 会治理过程中产生的各种心理或心理学问题，如治理主体能力提升、政府及其他部门决策改进、现实 会心理问题的应对、正面心理建设等(辛自强，2018c)。解决这些心理和心理学问题，不能只就心理而论心理，必须考虑制度因素(景怀斌，2011)，注重作为心理基础的 会现实的改善。

最后，在方式方法意义上，注重基于心理规律开展 会治理。 会心理服务体系建设是创新 会治理的重大举措，它具有特殊的方法论价值，即应充分尊重并遵循心理行为规律，运用心理学方法实现 会治理从“刚性治理”到“柔性治理”的转变，应在 会治理的各个层面，注重心理学规律的使用，做到“善治由心”，以实现“由心而治”(陈泓菲，辛自强，2018；辛自强，2019)。

明确 会心理服务体系建设在内容定位、建设思路、方法价值三个方面的“应然意涵”后，本研究拟客观、描述各地建设的“实然状况”，以比较两者之间的差距，拟结合实际情况编制一套全面、可行的评估体系，用来描述各联系点 会心理服务体系建设的“实然状况”。

本研究采用 络文本分析的方法进行评估，对能够反映各地建设工作全貌的各类 络文本资料进行编码分析，以描述其“实然状况”。

2 研究方法

2.1 样本地区选择

本研究选择2016年被中央综治办指定为“ 会心理服务体系建设”联系点的12个地区作为评估样本地区。它们分别是北京市丰台区(下文简称“BFT”)、河北省石家庄市(SJZ)、上海市长宁区(SCN)、浙江省杭州市拱墅区(HGS)、福建省厦门市(FXM)、江西省赣州市(JGZ)、山东省青岛市胶州市(QJZ)、河南省驻马店市西平县(HXP)、湖北省十堰市茅箭区(HMJ)、湖南省长沙市(HCS)、广东省广州市荔湾区(GLW)和宁夏回族***石嘴山市大武口区(DWK)。这12个联系点的指定最初是为打造全国的示范样板，因此应该能够代表我国现阶段 会心理服务体系建设的基本状况。

2.2 资料检索方法

资料收集方式有五种：第一，以各联系点(以下称“试点地区”)名称(如北京市丰台区)与“ 会心理服务”为关键词在“百度”上进行检索，直到所得信息饱和。第二，通过中央政法委“中国长安 ”中的“长安 群”登录各试点地区的“长安 ”，检索其中标明“ 会心理服务体系”的文本。第三，访问试点地区 会心理服务体系建设专项 站。第四，在“中国知 ”采用上述关键词或主题词检索 刊资料。第五，通过试点地区的合作单位(如精神病院、心理服务公司、高校或研究院所) 站，搜索有关新闻资料。以上方式搜索到的文本要求发布时间在2016年7月1日之后，即 会心理服务体系建设试点的通知下发后，截止到2018年7月1日。

为检验上述方法所得资料的饱和度，将其中1个试点地区(胶州市)的文本资料与当地主管部门所提供的政府部门介绍资料进行比较，发现搜到的 络文本资料内容全部包括并多于政府部门介绍资料，因此，本研究所收集的文本资料能够反映各试点地区的建设现状。

2.3 文本资料的数量与类型

本研究收集到的各试点地区文本资料的数量，去除不同检索途径获得的重复资料后，资料最丰富的地区其文本字数达到35819字，最少的2926字，12个地区的资料总字数为172718字。文本类型包括行政文件类、总结综述类和深度 道类。

2.4 评估指标与编码方式

评估指标包括6个一级指标和23个操作性较强的二级指标(见表1)。6个一级指标分别为：(1)组织架构，指 会心理服务体系建设项目的行政架构及各类配套保障措施；(2)工作模式，指那些形成常态的工作机制和模式，以及各地创新的各类工作内容和流程；(3)平台建设，指 会心理服务体系建设的实体服务平台的建设情况；(4)服务对象与服务内容；(5)队伍建设，指参与到 会心理服务工作中的人员组成、队伍的专业培训情况；(6)效果评估，包括各试点对建设效果的自评及上级主管部门的评价。该指标体系的确定主要采用“扎根理论”研究方法，先从文本中“自下而上”地提炼概念，再通过与文本资料反复对话，不断完善编码方案，直至码 饱和为止，因此该编码体系是足够完备的。

3 研究结果

3.1 组织架构状况

建设工作的顺利进行需要有一系列配套保障，如出台建设方案、建立各级 会心理服务平台、拨付专项资金等等。目前，12个试点地区中有8个地区根据建设目标出台了具体实施方案，10个地区划拨了专项资金，7个地区建设了三级 会心理服务平台。有2个试点地区还根据自身情况制订了服务平台的建设标准，3个地区将建设工作纳入到部门考核系统中，督促服务体系建设工作顺利开展。在工作队伍的建设方面，各地都开展了一些培训工作，3个地区出台了专门的培训计划。

3.2 工作模式

各试点地区的重要工作内容之一是“健全完善 会心理服务机制”(分解为心理疏导机制和危机干预机制)，同时“探索创新 会心理服务模式”。文本分析显示，7个试点地区根据文件要求，建立了群众利益表达和 会心态预测预警平台，8个地区有专门的心理疏导机制，8个地区建有危机干预机制以应对突发危机事件。9个地区明确指出其三个机制的建立和运行主要依托 格化管理体系。

针对特殊人群有个别试点地区专门出台了保障性制度和措施。例如，杭州市拱墅区等3个试点地区为保障 区精神疾病患者能得到有针对性的救助和就诊治疗出台了以奖代补、住院押金垫付等多项保障制度；为更好了解群众需求，及时发现问题，2个试点地区定期组织“ 情民意大调查大走访”等活动。有些地区结合自己的优势探索个性化的 会心理服务模式，如胶州市整合多部门力量，建立了“生命全程的心理陪伴计划”。

3.3 平台建设情况

各试点地区按照中央综治办的工作要求，建立起区(县)、街道(镇)、 区(村)三级 会心理服务平台，这里主要从平台的软件和硬件建设、平台依托单位来评估平台建设情况，平台的工作人员配备情况在下文有专门标题呈现。

3.3.1 平台软件建设

各试点地区平台所使用的软件主要是心理健康测评(2个试点地区使用)、情绪疏导软件(6个地区使用)，以及针对特殊群体的风险评估矫正系统和预警系统(共5个地区使用)。

3.3.2 平台硬件建设

在硬件建设上，大部分试点地区在市级或区级 会心理服务平台(或中心)设置了心理测试、咨询、放松、情绪宣泄等区域和设备(见表2)。然而，当服务平台延伸至街道(镇)、 区(村)时，配置通常比较简单，仅包括心理咨询室，条件好一些的会设置放松室。

3.3.3 平台依托单位

各试点地区最高一级(包括市级或区级)的 会心理服务平台所依托的单位各有不同。有5个试点地区依托当地精神病专科医院或精神卫生中心，3个地区依托心理教育基础较好的中小学校，2个地区依托综治中心，各有1个地区依托卫计局和婚育服务中心。虽然服务平台依托什么单位是在综合考量了场地、人员、设备等多重现实因素后做出的决定，但是依托单位性质在很大程度上决定了平台的建设性质和方向。因为依托单位不同，其平台建设的软硬件配置、专业人员组成、工作内容侧重点就会有所不同。并且，最高一级服务平台依托单位会直接影响下一级，及基层平台的建设方向。以上海市长宁区为例，它的第三级平台设在区精神卫生中心，工作侧重精神疾病治疗；第二级平台设在 区卫生服务中心精神科门诊，主要接待有心理问题、需要咨询服务的居民，这一级接受第三级平台的指导，同时也向第三级转介需要心理治疗的居民；各街道通过购买服务设立心理咨询点成为整个系统的第一级平台，负责面向广大居民进行宣教和心理疏导。可见，服务平台所依托的单位很大程度上决定了平台的建设性质和方向。

3.4 服务对象与服务内容

3.4.1 重点服务人群及服务内容

中央综治办文件要求 会心理服务体系针对“高危人群、重点人群开展心理援助服务”，并“帮助特殊人群融入 会”。文本分析结果显示，12个试点地区的重点服务人群与文件要求基本一致，包括对 会治安有潜在威胁的重点人群和生活困难的特殊人群两类。重点人群包括：精神障碍患者(9个试点地区提及，后文括 中只标试点地区数目)、 区矫正或服刑人员(7)、吸毒和戒毒人员(6)、信访重点人群(4)、邪教人员(3)、辍学青少年(5)。特殊人群包括：性格孤僻人员(3)、就业困难人员(3)、流浪乞讨人员(1)、农民工(4)、留守人员(4)、空巢老人(1)、流动儿童(1)和失亲家庭(4)等弱势群体。

各试点地区针对重点人群开展的服务内容包括：心理测评(9)、心理介入(包括心理咨询、辅导、疏导、状态研判、危机干预等，合计11个试点地区提及)和转诊治疗(8)等。有6个试点地区还为重点人群建立了心理档案，4个地区提供了个案管理服务，还有3个地区配有应急处置服务。但是这些服务内容基本是医疗领域的、风险防控性质的，目的是预防和减少由心理问题引发的极端案件。

有7个试点地区将政策资源、经济资源、信息资源等各类“资源链接”(如帮助服务对象申请贫困补助、司法救助、介绍工作等)纳入到服务内容中，这些服务项目在“风险防控”之外为重点人群和弱势群体提供了融入正常 会生活的条件，有助于从根本上消除其上访、滋事的深层原因，有效地疏导潜在的安定隐患。一些试点地区的服务内容还包括政策宣讲(4)、法制教育(1)、身体检查(1)、生活准备(2)等。

3.5 队伍建设

3.5.1 建设项目参与人员及资质

会心理服务体系的建设需要具备心理学、 会学、 会工作等专业知识的工作队伍，因此各试点地区都着手组建了至少三支队伍：专职队伍、兼职队伍和志愿者队伍。其中，专职队伍通过政府购买服务进入到 会心理服务平台，专门从事平台建设和运行，他们通常有充足时间、精力从事服务工作，9个试点地区采用了这种方式将“专业的事情交给专业的人去做”。

兼职队伍包括市、区(县)、街道等各级的民政(3)、教育(7)、公检法(9)、妇联(5)、信访(1)等部门工作人员，如各级政法干部、综治维稳干部、中小学教师、民政登记人员、公安民警等。他们在自己的专职工作中会接触到一些重点人群，通常他们会利用 会心理服务平台的资源为工作对象进行心理咨询、情绪疏导和心理测评。此外，12个试点地区的基层 区干部，如片区民警(或驻村民警)、治安主任、妇联主席、残联委员、 区医生(村医)、 格长等因为熟知 情民意且掌握初步心理学知识而被作为基层 会心理服务人员。这支兼职队伍和前述专职队伍是各地 会心理服务平台的一线工作人员。

兼职队伍中还有一个特殊的组成——专家服务团。有2个试点地区通过成立专业协会将当地高校、研究机构、医疗卫生机构中的心理学、精神科专家整合为一个心理服务团队，进驻各级 会心理服务平台，从事专业培训、会商研判、危机干预等工作。

许多试点地区都将服务平台专兼职工作人员拥有心理咨询师(7)、 会工作师(5)证书的比例作为衡量队伍专业性的标准，通过教育培训等方式提高工作人员的持证率。

3.5.2 队伍培训情况

为提高 会心理服务的专业性，许多试点地区对平台工作人员(包括专、兼职人员和志愿者)进行培训。从培训内容来看，各地以心理学知识(8)和心理咨询师资格考试辅导与培训(7)为主。因为多数试点地区都缺乏专业人员，希望通过培训补齐专业队伍的短板。有些试点地区的文本资料中提到了“心理学知识”的具体所指，大多为心理咨询、心理疏导的技能技巧(5)，也有少数地区涉及到心理学理论(1)、心理服务伦理(1)、 会心理学(1)、 会学和 会工作(4)方面的专业知识。此外，还有涉及平台运行具体问题的培训(8)，如测评系统使用方法的培训、研判案例培训等。

3.6 建设效果评估

3.6.1 建设示范点

其中，4个试点地区呈现的“示范点”是地区最高一级的心理服务中心，这里通常能够体现服务平台最全面的软硬件配置情况、服务覆盖面和平台建设的导向。7个试点地区展示的是 区心理服务站，各类成功的心理服务案例均来自基层服务点，如西平县黄寨 区土地征迁后形成的 区居民自发成立的两个协会。此外，还有来自教育(6)、精神卫生服务机构(3)、民政(1)、法院(2)等部门的典型服务点，如石嘴山市大武口区法院家事审判法庭，杭州市拱墅区心理体验馆，西平县婚育服务中心以及各地心理健康教育突出的中小学。这些示范点在本部门的常规工作中融入心理援助、心理咨询、情绪疏导等服务内容，被认为取得了理想的工作效果。

3.6.2 建设效果的评估指标

4 讨论

在对12个试点地区 会心理服务体系建设的实际情况进行了评估，结果表明，各地的建设工作参差不齐，有些地区工作做的“较多”，但也有个别地区基本没有实质推进(从表2可见一斑)。更为重要的是，若对照 会心理服务体系建设三方面的“应然意涵”——内容定位、建设思路、方法价值，当前的体系建设存在内容定位“心理健康”倾向严重、工作思路局限于“风险防控”、 会心理服务与 会治理关系错位等突出问题。

4.1 内容定位“心理健康”倾向严重

根据十九大 告精神， 会心理服务体系建设定位应突出“ 会”和“ 会心理”视角，将其看作实现 会“软治理”的手段，帮助解决全 会面临的普遍性、群体性、涌现性的 会心理问题(辛自强，2018a)。然而，绝大部分试点地区在内容定位上表现出明显的“个体”视角和“心理健康化”倾向，将宏观的 会治理问题还原成心理咨询室里的个体心理健康问题。这一倾向体现在体系建设的如下三个方面。

第一，平台软硬件配置和人才队伍建设偏重心理疏导和心理咨询领域。当下各试点地区服务平台的软硬件配置以心理健康测评、心理咨询、情绪疏导、放松宣泄为主，所执行的功能主要是心理健康知识的宣传教育、重点人群的心理健康服务。

会心理服务体系队伍资质和培训内容也体现出这种倾向。一线工作人员所接受的心理学相关知识、工作内容大都是个体心理健康层面的，主要是为服务对象提供心理健康指导、心理咨询和精神疾病治疗等。而许多地区对工作队伍的培训均以取得心理咨询师资格为目标，这也导致工作人员的知识储备始终停留在心理咨询和心理健康层面，很难直接用在服务 会治理上。这一状况与我国心理学专业人才输出和知识输出的缺陷有关。无论是心理咨询师、心理治疗师、精神科医生，还是接受了心理学专业培训的各领域工作人员，其知识结构的局限往往只允许其承担心理咨询、心理治疗和心理健康知识的普及工作，离“ 会心理服务”的应然意涵仍相差甚远。

第二，工作机制、工作模式设计的“心理治疗”和“心理健康”倾向突出。 会心态预警机制、心理疏导机制、政府文件要求的“规定动作”及精残人员保障制度，显然都是利用系统资源对重点人群、特殊人群进行心理疏导、心理治疗的工作模式。而某些地区服务于普通人的“生命全程心理陪伴计划”、服务于学生的“学生心理疏导工程”，也是在心理健康层面对个体进行服务的模式。

第三，建设效果的评估凸显“心理健康”倾向。各试点地区在展示建设成果时提到的优秀示范点大多为配备了各种心理测评、心理咨询、情绪疏导与宣泄及行为矫治设备的心理服务中心，心理健康教育基础较好的中小学，以及专门服务于精神疾患的各级卫生服务机构。而这些服务点无论从资源配置，还是服务内容来看都着眼于个体心理健康教育或心理疾病治疗，与 会治理中的公共事务没有本质联系。此外，建设效果评估指标中的“心理健康知识讲座场次”“心理咨询服务人次”“心理健康知识知晓率”等都体现的是心理健康服务的要求。可见，各试点地区大都未能认识到“ 会心理服务”与“心理健康服务”的差异，没有正确理解 会心理服务体系建设的内涵。

4.2 会心理服务工作局限于“风险防控”

根据十九大 告精神， 会心理服务体系建设在内容上不应只停留在应对消极 会心态，平复 会群体事件，或防御威胁 会稳定的个别群体上，它更应该做到从正面培育良好 会心态，提升国民的幸福感、获得感等积极心理指标(辛自强，2018c)。 会心理服务体系不应该只在“维稳”的范畴下具有 会风险防控的功能，它更应覆盖到 会治理的方方面面，大到 会治理模式的改变(景怀斌，2011)，小到 区共同心理建设(辛自强，2016)，从政策制定的心理后果预期(陈雪峰，2018a)到 区事务的共商共治(刘敏岚，邓荟，2018)均应包括。但12个试点地区的工作则偏重对消极事件的防控、负面心态的防御。这一点体现在组织架构、工作机制、重点服务对象、建设效果评估等四个方面。

第一，在组织架构上，“综治牵头”缩小了服务对象和服务内容，给建设工作打上了“风险防控”烙印，这就决定了该项建设工作的最初定位，即消除危害治安和 会稳定的潜在因素，如精神疾病患者肇事涉案、违规上访、吸毒人员涉案、戒毒人员复吸、 区矫正和刑释人员再次犯罪等，因此其建设方案、建设标准等都必然将重点放在对这些重点人员的监控、心理疏导和心理干预上。

第二，工作机制大多针对消极事件，干预措施也是风险防控性质的。部分试点地区建立的 会心态预警机制、心理疏导机制、危机干预机制、矛盾纠纷排查机制和民情走访调查等均是为了及时发现消极、负面 会心态或有可能危害治安的、引起群众上访的事件。而正面心态培育或心理建设方面的工作模式和机制则鲜有提出。

第三，平台重点服务对象定位折射体系建设的风险防控功能。多数试点地区将上访户、精神疾病患者、 区矫治人员、刑释人员以及矛盾突出、生活失意及性格偏执人员作为重点服务对象。这一定位导致 会心理服务体系的内涵和功能“缩水”，把本应以创新 会治理、提升大众福祉为主的 会心理服务变成了专门针对特殊人群的心理干预和劝解疏导，成为防控 会风险的一个新手段。

第四，建设效果的评估指标多为消极事件的降低率。从文本分析可以看出，各试点地区评估指标中半数以上都是重点人群肇事涉案率的降低、 警率降低。不可否认，良好的 会治安是各项建设工作开展的必要前提，理应是 会心理服务体系建设的内容之一，但是 会治理不能仅停留在“维护稳定”“风险防控”方面，更应该有一些积极的作为，如促进 区共同心理的形成，提升政府部门公信力，提高窗口服务单位客户友好度等。

4.3 会心理服务与 会治理的关系

会心理服务体系建设作为我国 会治理现代化的重要手段，它致力于遵循人类心理行为规律改善 会治理的方式，要善于通过“软治理”和“技术治理”实现 会的善治(辛自强，2018b)。然而，试点地区均没有充分认识到 会心理服务体系建设的目的之一，是创新 会治理方式，学会“由心而治”。

“由心而治”是强调按照心理规律开展 会治理，这是在方法论意义上使用心理学知识。但它绝不意味着要将 会问题的解决划归到个体心理健康问题的解决上去。

第二种错位表现在对重点人群的服务内容上。许多试点地区将心理咨询、情绪疏导、转诊治疗、应急处置等心理干预手段作为针对重点人群的主要服务内容，却没有去挖掘和解决导致他们出现心态失衡、生活失意、行为失常的客观原因。这也导致一些 会心理服务措施“治标不治本”。只有少数试点地区注意到要将心理支持与实际援助相结合，为重点人群提供经济支持、法律政策支持、就业信息支持以及多种资源的链接。这类服务项目将服务对象短期的心理困扰和长期的 会融入问题结合起来，才能真正帮助他们回归正常生活，从根本上消除危害 会稳定的隐患。

4.4 小结与建议

从12个建设试点地区的情况来看，我国 会心理服务体系建设工作的“实然状况”与“应然意涵”存在较大差距，当下的建设实践主要停留在心理健康服务和 会风险防控层面，无论是在建设内容定位、建设思路，还是“ 会心理服务”与“ 会治理”的关系处理上都有较大的改进空间。造成这种差距的原因包括主管部门对政策理解的偏差、学术层面理论研究的匮乏，以及基层建设单位执行和创新能力的不足。因此，建议今后在政府相关部门的政策文件的制定上要统一认识；学术层面应加强理论研究，在建设实践中起到引领作用；对于创新性服务模式给予充分尊重，概括提炼其建设经验，并进行推广。

文字：池丽萍，辛自强

图片：馨予

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